Stellungnahme

zum Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und
des Ordnungsbehördengesetzes des Landes

Nordrhein-Westfalen

(Gesetzentwurf der Landesregierung, Drucksache 13/2854)

und

zum Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes
des Landes Nordrhein-Westfalen

(Gesetzentwurf der Fraktion der CDU, Drucksache 13/2280)

L.
Vorbemerkungen

Der Staat setzt zur Steigerung der Effektivität und Effizienz seiner präventiven und
repressiven Maßnahmen zunehmend Videotechnik ein. Damit schließt er sich einer
Tendenz an, die auch im nichtöffentlichen Bereich festzustellen ist, denn die bürger-
lich-rechtliche Überwachung von Schalterhallen, Geldautomaten, Verkehrsmitteln,
Tankstellen und Kaufhäusern ist heute zur Regel geworden.
Kritische Beobachter dieser Entwicklung bemängeln, dass die Videotechnik bereits
derart weit verbreitet sei, dass man auf Schritt und Tritt damit rechnen müsse, vor
das Objektiv einer Kamera zu geraten. Ein latenter Anpassungsdruck im Sinne der
Orweirschen Big Brother-Philosophie, der Rückgang des freiheitlich-demokratischen
Selbstbewusstseins und die Hinwendung zum totalen Überwachungsstaat werden
als Horrorszenario prognostiziert.¹Von anderer Seite werden mehr „argumentatives
Augenmaß" gefordert und „Schreckgespinste vom Überwachungsstaat" als „Effekt-
hascherei" bezeichnet. Kritik wird mit der Feststellung zurückgewiesen, dass die Vi-
deoüberwachung als Teil einer vernetzten Strategie einen wichtigen Beitrag zur
Verbesserung der Sicherheitslage leisten könne.²Dabei werden sowohl die als po-
sitiv bezeichneten Erfahrungen im Ausland³, als auch an Kriminalitätsbrennpunkten
im Inland⁴als Argumentationshilfe herangezogen.

Die sicherheitspolitische Ausgangslage ist dadurch gekennzeichnet, dass die In-
nenministerkonferenz am 5. Mai 2000 deklaratorisch festgestellt hat, dass die Vi-
deoüberwachung an Kriminalitätsbrennpunkten im öffentlichen Raum ein geeignetes
Mittel sei, um die Wahrnehmung der präventiven und repressiven Aufgaben wirksam
zu unterstützen. Es besteht dabei Einvernehmen in der Bewertung, dass der Einsatz

Vgl. z.B. berechtigte Kritik bei Weichert, 2000, Rechtsfragen der Videoüberwachung, DuD,
11; Schnorr, 2001. Big Brother zur Verbrechensbekämpfung? ZRP, 291; Rbggan, 2001,
Die Videoüberwachung von öffentlichen Plätzen, NVwZ, 134 u. Roos, 2002, Nichts geht mehr
ohne Kamera, Kriminalistik, 464; zur rechtlichen und politischen Brisanz vgl. a. Büllesfeld,
2002, Polizeiliche Videoüberwachung, 1

Schneider/Daub, 2000, Videoüberwachung an Kriminalitätsbrennpunkten, Die Polizei, 322;
Maske, 2001, Nochmals: Die Videoüberwachung von öffentlichen Plätzen, NVwZ, 1248; vgl.
dazu a. Ziercke, 2000, Videoüberwachung als Teil einer polizeilichen Sicherheitsstrategie?
Der Kriminalist, 402

Zur Videoüberwachung in Großbritannien und in den Vereinigten Staaten vgl. Büllesfeld,
2002, Polizeiliche Videoüberwachung, 35 (m.w.N.)

Vgl. z.B. Müller, 1997, Pilotprojekt zur Videoüberwachung von Kriminalitätsschwerpunkten in
der Leipziger Innenstadt, Die Polizei, 77; 1998, Nochmals: Videoüberwachung von
Kriminalitätsschwerpunkten in der Leipziger Innenstadt, Die Polizei, 114; 2000, Die Video-
überwachung von Kriminalitätsbrennpunkten in Leipzig, Die Polizei, 285 (m.w.N.); Ommert,
2001, Kameras helfen nur als Teil einer Gesamtstrategie; erste Erfahrungen mit der
Videoüberwachung in Frankfurt, Polizei-heute, 106; zur Videoüberwachung in Schleswig-
Holstein vgl. Brenneisen/Staack, 1999, die Videoüberwachung nach allgemeinem Polizei-
recht, DuD, 447 u. a. Weichert, 1999, Öffentliche Audio- und Videoüberwachung, Daten-
schutz Nachrichten, Heft 1,4

II.
Verfassungsrechtliche Aspekte

Die Eingriffsqualität einer hoheitlichen Maßnahme ist dann zu bejahen, wenn durch
staatliches Einwirken der Schutzbereich eines Grundrechts mehr als nur unerheblich
beeinträchtigt wird. Dabei ist es gleichgültig, ob dies final oder unbeabsichtigt, un-
mittelbar oder mittelbar, rechtlich oder faktisch sowie mit oder ohne Befehl und
Zwang erfolgt.⁵

Die Videoüberwachung ist grundsätzlich als besondere Datenerhebungsmaßnahme
zu bewerten und berührt als solche das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2
Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG mit den besonderen Ausprägungen des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung⁶und des Rechts am eigenen Bild.⁷
In Literatur und Rechtsprechung umstritten ist allerdings die Frage der Eingriffsquali-
tät bei einer ausschließlichen Bildübertragung in Form des Kamera-Monitor-Prinzips.
Teilweise wird die Auffassung vertreten, dass hier grundsätzlich von schlicht hoheit-
lichem Handeln⁸auszugehen sei, teilweise die Eingriffsqualität der Maßnahme von
der gezielten Erhebung personenbezogener Daten bzw. von der tatsächlichen Iden-
tifizierungsmöglichkeit im Einzelfall abhängig gemacht.⁹

Diese Bewertung ist indes vor dem Hintergrund des mit der Maßnahme verbundenen
Überwachungsdrucks nicht haltbar. Es handelt sich geradezu um ein klassisches
Beispiel für das Spannungsfeld zwischen einer umfassenden und dem Sicherheits-
gedanken verpflichteten staatlichen Kontrollmaßnahme und dem allgemeinen Per-

⁵Vgl. Pieroth/Schlink, 2002, Grundrechte - Staatsrecht II, 18. Auflage, 58

⁶Dazu grundlegend: BVerfGE 65, 1 („Volkszählungsurteil")

⁷Brenneisen/Wilksen, in: Schipper, 2003, Polizei- und Ordnungsrecht in Schleswig-Holstein,
4. Auflage, 196

⁸Vgl. z.B. VG Halle v. 17.1.2000, Az. 3 B 121/99 u. VG Karlsruhev. 10.11.2001, NVwZ2002,
117

⁹Mokros, 1996, Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr bei Veranstaltungen, Polizei-heute,
101; Hofmann, 1998, Videoüberwachung im öffentlichen Raum, Deutsche Polizei. Heft 2. 6

von Lichtbildern und Bildaufzeichnungen in § 100c Abs. 1 Nr. 1a StPO und die Be-
nachrichtigungspflichten in § 101 StPO abschließend geregelt.¹⁵Insofern ist mit dem
vorliegenden Gesetzentwurf¹⁶der Landesregierung NordriieinnWestfalen der verfas-
sungsrechtlichen Ausgangslage Rechnung getragen worden. § 15a Abs. 2 ist in die-
ser Form unbedenklich.

Anzumerken ist allerdings, dass die Zielstellung des § 15a Abs. 1 durch die Auf-
nahme der Bildaufzeichnung in diesen Absatz über die Verhütung von Straftaten
hinaus nunmehr auch die Vorsorge für die Aufklärung künftiger Normverletzungen
umfasst. Aufzeichnungen spielen primär als Vorsorgemaßnahme eine Rolle.
Obwohl in Literatur und Rechtsprechung höchst umstritten, dürfte aber auch diese
besondere Aufgabe zum Regelungskreis des Polizeirechts gehören, da die in Be-
tracht kommenden Maßnahmen insbesondere dem Schutz der Allgemeinheit durch
Erzielung schnellerer Ermittlungserfolge dienen.¹⁷

Die im Gesetzestext ausgewiesene Rechtsfolge sollte zur Klarstellung angepasst
werden.

Zu Frage 2:

Wie sehen Sie den neuen § 15a in seiner Eingriffstiefe im Kontext zu entsprechen-
den Regelungen in anderen Ländern und halten Sie ihn für verfassungsrechtlich be-
denklich? Wie sind die Erfahrungen mit dem Instrument der Videoüberwachung in
anderen Bundesländern?

Die bestehenden Rechtsgrundlagen für die präventiv-polizeiliche Videoüberwachung
sind in Bund und Ländern durch eine besondere Regelungsvielfalt gekennzeichnet.
Daran ändern auch nach wie vor die aktuellen Forderungen nach Herstellung von
Rechtsgleichheit durch den Arbeitskreis II der Innenministerkonferenz nichts.
§ 15a Abs. 1 normiert auf der Rechtsfolgeseite die offene Bildübertragung und Bild-
aufzeichnung und bindet die Maßnahme an besonders kriminalitätsbelastete örtlich-

¹⁵Brenneisen/Wilksen, in: Schipper, 2003, Polizei- und Ordnungsrecht in Schleswig-Holstein,
4. Auflage, 204; vgl. a. Tetsch/Temme, 1998, Eingriffsrecht - Band l; 268; König, 1998,
Einsatz technischer Mittel nach § 100c StPO, Kriminalistik, 349; Schneider/Daub, 2000,
Videoüberwachung an Kriminalitätsbrennpunkten, Die Polizei, 322; Keller, 2000, Video-
Überwachung: Ein Mittel zur Kriminalprävention, Kriminalistik, 187; Vahle, 2000, Vorsicht
Kamera! Anmerkungen zur „Video-Novelle" im nordrhein-westfälischen Polizeigesetz, NVwZ,
165; Büllesfeld, 2002, Polizeiliche Videoüberwachung, 32; a.M.: Roos, 2002, Nichts geht
ohne Kamera, Kriminalistik, 464

¹⁶S.a. Begründung zum Gesetzentwurf, Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 13/2854, 54

¹⁷So z.B. Berg/Knape/Kiworr, 2000, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht für Berlin, 8. Auf-
lage, 61 (unter Hinweis auf BVerwGE 26,169); Heesen/Hönle, Peilert, 2002, Bundesgrenz-
schutzgesetz, 4. Auflage, 168; Brenneisen/Wilksen, in: Schipper, 2003, Polizei- und
Ordnungsrecht in Schleswig-Holstein, 4. Auflage, 169 u. 228

keiten und die durch Tatsachen belegte Annahme, dass dort weitere Straftaten zu
erwarten sind.

Die zugelassene Rechtsfolge entspricht im Grundsatz dem Regelungsgefüge der
anderen Bundesländer. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass Bildübertragung und -
aufzeichnung hinsichtlich ihrer Eingriffstiefe deutliche Unterschiede aufweisen,¹⁸so
dass - wie in einigen Ländern geschehen - korrespondierend eine Differenzierung
der Eingriffsschwelle auf der Tatbestandsseite angezeigt ist.¹⁹Problematisch er-
scheinen Regelungen wie in Hessen, Bremen, Sachsen und Bayern, in denen die
Bildaufzeichnung an die gleichen Voraussetzungen wie die reine Bildübertragung
geknüpft ist, so dass eine Daueraufzeichnung möglich und nur durch das Übermaß-
verbot dirigiert wird.²⁰

Rechtsstaatlich unscharf sind weiter die Regelungen in Hamburg und im Saarland.
Hier ist die Bildübertragung nach dem Erst-recht-Schluss a maiore ad minus nur als
minderschwere Maßnahme zur Bildaufzeichnung begründbar.²¹Eine vergleichbare
Ausgangslage gilt zur Zeit in Berlin, Rheinland-Pfalz und Thüringen, wo lückenfül-
lend auf die bereichsspezifische Generalklausel²²der Datenerhebung zurückgegrif-
fen werden muss, um eine Bildübertragung zu rechtfertigen.
Die Aufzeichnung ist im Gegensatz zur ausschließlichen Bildübertragung durch die
damit verbundene Datenspeicherung ge