UNDTAG

NOnORHEIN-WESTFALEN
13. WAHLPERIODE

ZUSCHRIFT
13/ 2501

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Auf den vom Präsidenten des Landtages Nordrhein-Westfalen übermittelten

Fragenkatalog
zur

Anhörung von Sachverständigen nach § 31 der Geschäftsordnung des Landtags Nordrhein-
Westfalen unter Federführung des Ausschusses für Innere Verwaltung und
Verwaltungsstrukturreform

zum

„Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes"

Gesetzentwurf der Landesregierung
Drucksache 13/2854

erfolgt hiermit folgende erbetene

1. An den Absätzen 2 und 3 der bisherigen Fassung des § 15 a ist kritisiert worden, sie
hätten — jedenfalls teilweise — strafprozessualen Charakter und insoweit sei die
Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegeben. Wie sieht es in dieser Hinsicht mit

______Absatz 2 der Neufassung aus? ______

Die Kritik an der bisherigen Fassung des § 15 a Abs. 2 und 3 Polizeigesetz Nordrhein-
Westfalen (PolG NRW) ist berechtigt.

Nach Abs. 2 dürfen Aufzeichnungen „nur zur Verfolgung von Straftaten verwendet werden".
Die Vorschrift ist also eindeutig ausschließlich repressiv.

Die Aufgaben und Befugnisse der Polizei zur Strafverfolgung sind jedoch in der Straf-
prozeßordnung (StPO) — abschließend — geregelt (vgl. dort §§ 163 Abs. 1, 152 Abs. 2).
Hierfür besteht allein eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
Grundgesetz (GG), solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit in
zulässiger Weise Gebrauch gemacht hat (Art. 70, 72 GG), was hinsichtlich der StPO
nirgendwo in Zweifel gezogen wird.

Die einschlägige Vorschrift für die Herstellung repressiver (polizeilicher) Bildaufzeichnungen
isi daher § 100 c Abs. 1, Nr. 1 a) StPO. Für eine landesrechtliche Vorschrift zur Verfolgung
von Straftaten ist schon daher kein Raum. Das gilt noch viel mehr, als für Maßnahmen nach
§100 c Abs. 1, Nr. 1 a) StPO weder eine Einschränkung auf Straftaten von erheblicher
Bedeutung (im Gegensatz zu § 15 a Abs. 4 PolG NRW) vorgesehen ist, noch irgendeine
Löschungsfrist (im Gegensatz zu § 15 a Abs. 2 Satz 3 PolG NRW) oder
Benachrichtigungspflicht (vgl. § 101 Abs. 1 StPO im Gegensatz zu § 15 a Abs. 3 PolG NRW)
existiert. § 15 a Abs. 2 und 3 PolG NRW sind somit mangels Landesgesetzgebungs-
kompetenz und wegen entgegenstehenden gültigen Bundesrechts nichtig.

Dieser Mangel würde durch die vorgesehene Novellierung beseitigt. Denn nach Abs. 1
können jetzt die „zur Verhütung von Straftaten ... übertragenen Bilde f aufgezeichnet
werden. Damit bekommt die Vorschrift nunmehr eindeutig präventiven Charakter und
unterfällt somit der Landesgesetzgebungskompetenz. Das gilt auch für die Speicherfrist in
Abs. 2, welche die Verwendung zur Verfolgung von Straftaten hiervon explizit ausnimmt, also
somit die strafprozessualen Regelungen unberührt läßt.

Verfassungsrechtlich problematisch könnte allenfalls der Umstand sein, daß — entgegen §
15 Abs.1 Satz 3 PolG NRW — in den neuen Abs. 2 nicht auch die Verfolgung von
Ordnungswidrigkeiten als Ausnahme von der Speicherfrist aufgenommen worden ist. Denn
diese Konstruktion legt den e-contrario-Schluß nahe, nach Abs. 1 gespeicherte Bilder dürften
auch dann höchstens einen Monat gespeichert werden, wenn sie zur Verfolgung einer
Ordnungswidrigkeit benötigt werden. Da die Bundesgesetzgebungskompetenz nach Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG mit dem »Strafrecht«, auch das Ordnungswidrigkeitenrecht umfaßt und nach
§ 46 Abs. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) für das Bußgeldverfahren
regelmäßig „sinngemäß die Vorschriften der allgemeinen Gesetze über das Strafverfahren,
namentlich der Strafprozeßordnung" gelten und nach § 46 Abs. 2 OWiG die
Verwaltungsbehörde regelmäßig „im Bußgeldverfahren dieselben Rechte und Pflichten (hat)
wie die Staatsanwaltschaft bei der Verfolgung von Straftaten", droht sich das zum geltenden
Recht existierende verfassungsrechtliche Problem nunmehr auf die Verfolgung von
Ordnungswidrigkeiten zu verschieben.

So eindeutig indessen, wie zum geltenden Recht, läßt sich ein derartiger
Verfassungsverstoß nicht konstatieren.

Denn zum einen ist dem e-contrario-Schluß die Analogie logisch gleichwertig, so daß der für
die Speicherfrist geltende Ausnahmetatbestand zur Verfolgung von Straftaten per Analogie
auf Ordnungswidrigkeiten ausgeweitet werden könnte. Dem könnte andererseits jedoch der
methodische Grundsatz entgegenstehen, daß Ausnahmetatbestände keiner Analogie fähig
sind. Allerdings werden hiervon wiederum Ausnahmen toleriert. Im übrigen besagt das Gebot
der verfassungskonformen Auslegung, daß von mehreren Auslegungsoptionen diejenige zu
wählen ist, welche zu einem verfassungskonformen Resultat führt. Und das wäre die
Analogie und nicht der e-contrario-Schluß.

Zum anderen gilt gem. § 47 Abs. 1 OWiG — entgegen dem Strafprozeßrecht (§ 152 Abs. 2,
163 Abs. 1 Satz 1 StPO) — das Opportunitätsprinzip. Es besteht also keine (bundesgesetz-
liche) Pflicht, Ordnungswidrigkeiten zu verfolgen. Vielmehr liegt deren Verfolgung im
pflichtgemäßen Ermessen der Verfolgungsbehörde. Dasselbe gilt gem. § 53 OWiG für die
Polizei — also jeweils für Vertreter der Exekutive, nicht aber für die (Landes-)Legislative,
welche die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten durch Speicherungsfristen zu verhindern
trachtet. Insofern erscheint die landesgesetzliche Kompetenz, Speicherungsfristen für Daten
vorzusehen, die zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten benötigt werden, verfassungs-
rechtlich zumindest höchst fraglich.

Entscheidend dürfte indessen eine ganz andere Überlegung sein: Sofern die Verfolgungs-
behörde oder die Polizei innerhalb der Speicherungsfrist einen konkreten Anhaltspunkt für
das Vorliegen einer Ordnungswidrigkeit hat, gelten für diese — nach Bundesrecht — gem.
§§ 46 Abs. 2 und 53 Abs. 1 Satz 2 OWiG dieselben Rechte und Pflichten wie (der Staats-'
anwaltschaft bzw. der Polizei) bei der Verfolgung von Straftaten. Die Bildaufzeichnungen
sind dann Beweismittel und dürfen nicht nur nach §§ 46 Abs. 2 und 53 Abs. 1 Satz 2 OWiG
i.V.m. § 100 c Abs. 1 Nr. 1 a) StPO — über die Frist des beabsichtigten neuen Abs. 2 hinaus
— gespeichert bleiben, um das Verfahren zum Abschluß zu bringen, sie müssen es sogar.
Denn nach § 94 StPO sind Gegenstände, die als Beweismittel für die Untersuchung von
Bedeutung sein können, in Verwahrung zu nehmen oder in anderer Weise sicherzustellen.
Das Opportunitätsprinzip gilt nämlich nur für die Entscheidung darüber, ob ein Verfahren

einzuleiten ist. Ist die Entscheidung positiv getroffen, dann muß die Verfolgungsbehörde
auch für eine optimale Beweislage sorgen. Wäre also ein Ordnungswidrigkeitenverfahren
nach pflichtgemäßem Ermessen eingeleitet worden, dann müßte ein Zugriff auf die
Aufzeichnung sichergestellt sein — auch über den Löschungstermin hinaus, sofern das
Ordnungswidrigkeitenverfahren nicht innerhalb eines Monats zum Abschluß gebracht
werden könnte. Die Vernichtung der Aufzeichnung verböte sich in diesem Fall.

Entsteht der konkrete Anfangsverdacht erst nach Ablauf der Speicherfrist, sind diese
Beweismittel eben verschüttet. Eine (verfassungsrechtliche) Pflicht, aus präventiven
Gründen gespeicherte Daten etwa längstens bis zum Ablauf der letzten Verjährungsfrist von
Ordnungswidrigkeiten (vgl. § 31 ff. OWiG) quasi auf Vorrat zur potentiellen Verfolgung von
Ordnungswidrigkeiten vorzuhalten, existiert nicht.

Insofern ergibt sich eine Parallele zur gegenwärtigen Rechtssituation. So wie der konkret
handelnde, hinreichend rechtskundige Polizist die Löschungsverpflichtung im geltenden § 15
a PolG NRW schlichtweg ignorieren und seine Maßnahmen auf § 100 c Abs. 1 Nr. 1 a) StPO
gründen wird, wird ihn der Umstand der fehlenden ausdrücklichen Ausnahme von der
Speicherungsfrist zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten nach der vorgesehenen Novel-
lierung nicht davon abhalten, die Speicherungsfrist unbeachtet zu lassen, wenn er nach
pflichtgemäßem Ermessen eine Ordnungswidrigkeit zu verfolgen trachtet. Er wird seine
Maßnahmen schlicht auf das OWiG gründen.

Gesetzgebungstechriisch könnte dieser Konflikt freilich leicht bereinigt werden: Entweder
könnte die in Abs. 1 formulierte Ausnahme von der Speicherungsfrist für die Verfolgung von
Straftaten gestrichen werden, weil insofern ohnehin die einschlägigen Vorschriften der
Strafprozeßordnung gelten, oder der Gesetzgeber würde sich entschließen, in Anlehnung an
§ 15 Abs.1 Satz 3 PolG NRW die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten zur Klarstellung
ebenfalls als Ausnahme von der Speicherungsfrist aufzunehmen.

Wollte das Parlament jedoch tatsächlich eine Beschränkung etwa auf Ordnungswidrigkeiten
von erheblicher Bedeutung vornehmen, so müßte es darauf hinwirken, daß vom zuständigen
Ministerium in einer Verwaltungsvorschrift zu § 15 a eine entsprechende Regelung vor-
genommen wird. Denn dies stellte eine — zulässige — Vorgabe zur Ausübung des Er-
messens dar und wäre verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

2. Wie sehen Sie den neuen § 15 a in seiner Eingriffstiefe im Kontext zu
entsprechenden Regelungen in anderen Ländern und halten Sie ihn für
verfassungsrechtlich bedenklich? Wie sind die Erfahrungen mit dem Instrument der

______Videoüberwachung in anderen Bundesländern?____________________________

Genau besehen, gliedert sich diese Frage in eine Reihe von Unterfragen, die inhaltlich in
innerem Konnex stehen und teilweise logisch voneinander abhängig sind. Außerdem enthält
sie Annahmen bzw. Unterstellungen, die auf ihre Korrektheit zu überprüfen sind. Dem soll im
einzelnen nachgegangen werden:

a) Soweit nach der „Eina riffstiefe" gefragt wird, suggeriert dies, daß die im neuen § 15a
genannten Maßnahmen Eingriffscharakter aufweisen. Das erscheint indessen schon fraglich.
Dabei ist zwischen den beiden genannten Varianten »Beobachtung« und »Aufzeichnung« zu
differenzieren.

aa) Die schlichte »Beobachtung« an öffentlich zugänglichen Orten hat keinen Eingriffs-
charakter.

Jedem, der sich in der Öffentlichkeit aufhält, ist bewußt, daß er beobachtet werden kann.
Auch wenn er sich unbeobachtet fühlt, weiß er darum, daß er beobachtet werden kann. Ihm

steht es frei, sich dort wie im geschützten Raum zu verhalten oder nicht. Allein der Umstand,
daß er sich in der Öffentlichkeit bewegt, steuert somit sein Verhalten — losgelöst davon, ob
er beobachtet wird oder nicht, namentlich durch Polizeibeamte oder Videoanlagen.
Andernfalls wäre auch jeder Streifengang eines Polizisten, der wachen Auges seinen Weg
geht, als Eingriff zu qualifizieren. Das wird ernsthaft von niemandem behauptet.

Das gilt im übrigen auch für die technischen Möglichkeiten des Zoomens, also Vergrößern
des Bildausschnittes bei der Videographie. Denn derselbe Effekt stellt sich nämlich ein, wenn
der Polizist sich seinem Beobachtungsobjekt nähert. Je nach Lage der Dinge wird dies
ebenso unbemerkt vom Beobachtungsobjekt geschehen wie beim Videographieren.

bb) Entgegen dem ersten Anschein gilt für die »Aufzeichnung« an sich nichts anderes —
namentlich wenn sie automatisch erfolgt. Streng genommen kommt ihr noch weniger Ein-
griffscharakter zu als der schlichten Beobachtung. Denn solange die Aufzeichnung ma-
schinell erfolgt, besteht die Möglichkeit, daß sie von keinem menschlichen Auge erblickt
worden ist. Das ist also noch weniger als der Blick des Polizisten.

Grundrechtliche Bedeutung kann die Aufzeichnung erst von dem Moment an gewinnen, in
dem auf sie zugegriffen wird, insbesondere, wenn dies zielgerichtet suchend erfolgt. Ent-
gegen der technisch vermittelten Beobachtung in Echtzeit besteht nunmehr die Möglichkeit
der unbegrenzten Wiederholung bestimmter Sequenzen, also eines Effektes, der sich von
der leibhaftigen Beobachtung deutlich unterscheidet. Was der betroffenen Person in der
Flüchtigkeit des Augenblickes gleichgültig sein kann, kann in der beliebigen Wiederholung
zur Peinlichkeit erwachsen.

Als Konsequenz daraus ist zu ziehen, daß weniger Augenmerk auf die Aufzeichnung selbst
zu legen ist, als vielmehr auf den Zugriff auf die Aufzeichnung. Ist technisch und organisa-
torisch sichergestellt, daß dieser nicht ohne sachliche Berechtigung erfolgt, ist dem grund-
rechtlichen Anliegen der videographierten Personen hinreichend Rechnung getragen. Ergibt
sich dagegen ein konkreter Anhaltspunkt, der einen Zugriff rechtfertigen könnte, ist nach
Lage des Einzelfalles die Rechtfertigung für den Eingriff in das Grundrecht zu prüfen und
nach dieser Prüfung zu entscheiden. Die Fallvarianten hierzu können derart vielfältiger Natur
sein, daß sie hier nicht alle aufgeführt werden können. Den wichtigsten Fall dürfte freilich die
nachträgliche Anzeige einer Straftat darstellen. Nach §§ 152 Abs. 2 und 163 Abs. 1 Satz 1
StPO bestünde dann sogar eine Pflicht der Strafverfolgungsbehörden, das Videomaterial zu
sichten und auszuwerten. Generell dürfte gelten: Soweit eine Rechtsnorm die Befugnis für
einen Eingriff liefert, für welchen die Aufzeichnung ein Beweismittel darstellt, müßte der
Zugriff auf das gespeicherte Material gerechtfertigt sein.

Zu den Aufzeichnungsregelungen und Löschungsfristen vgl. noch unten zu Frage 9.

b) Da sich nach diesen Ausführungen bezüglich des § 15 a die Frage eines Grund-
rechtseingriffes nicht ernsthaft stellt, beantwortet sich insoweit die Frage nach verfassungs-
rechtlichen Bedenken von selbst. Soweit sich solche aus Kompetenznormen des Grund-
gesetzes speisen könnten, sind diese bereits zu Frage 1 abgehandelt. Weitere
Ausführungen dazu erübrigen sich somit an dieser Stelle.

c) Von dem ersten Satz dieser Frage bleibt also lediglich der Vergleich des neuen § 15
a im Kontext zu entsprechenden Regelungen in anderen Ländern, wobei die Frage so auf-
gefaßt wird, daß damit die anderen Bundesländer gemeint sind und nicht ausländische
Regelungen, die ja in einem anderen verfassungsrechtlichen Umfeld zu würdigen wären.

Die entsprechenden Regelungen der anderen Bundesländer sind zu heterogen, als daß hier
im einzeln darauf eingegangen könnte. Das betrifft sowohl die unterschiedlichen Voraus-
setzungen als auch Speicher-, Verwendungs- und Löschungsrechte bzw. -pflichten. Es