Die Landesbeauftragte 07. Januar 2003
für den Datenschutz
Nordrhein-Westfalen
Bettina Sokol
Stellungnahme
speziell zu der Problematik der Videoüberwachung im
,Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes"
(Gesetzentwurf der Landesregierung - Drucksache 13/2854)
; in Verbindung damit:
„Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen"
(Gesetzentwurf der Fraktion der CDU - Drucksache 13/2280)
Zu dem mit Schreiben des Präsidenten des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 05.12.2002
-1.1 - übersandten Fragenkatalog wird nachfolgend Stellung genommen. Darüber hinaus wird
die gegenüber dem Innenministerium abgegebene Stellungnahme vom 11.07.2002 beigefügt.
Diese hatte den mit Schreiben des Innenministeriums vom 02.07.2002 übermittelten Entwurf
eines Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes zum
Gegenstand.
Zu den einzelnen Fragen:
l. An den Absätzen 2 und 3 der bisherigen Fassung des § 15 a ist kritisiert worden, sie
hätten — jedenfalls teilweise - strafprozessualen Charakter und insoweit sei die
Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegeben. Wie sieht es in dieser Hinsicht mit
Absatz 2 der Neufassung aus?
Die polizeilichen Aufgaben und Befugnisse haben in den letzten zwanzig bis dreißig
Jahren starke Veränderungen erfahren. Danach ist die rechtsstaatlich gebotene klare
Unterscheidung zwischen polizeilichem Handeln präventiver und repressiver Art, also
der Gefahrenabwehr nach dem Polizeigesetz und der Strafverfolgung auf Grundlage
der Strafprozessordnung, immer komplizierter geworden. So hat beispielsweise die
nach wie vor umstrittene - vorbeugende Verbrechensbekämpfung Eingang in die
Gefahrenabwehr gefunden, allerdings ohne dass sie strafverfolgenden Inhalt besitzen
dürfte. Grenz Verwischungen führen zu präventiv-repressiven Gemengelagen, mit
anderen Worten zu doppelfunktionalen Maßnahmen, deren repressiver Teil einer
Regelung durch Landesgesetz nicht zugänglich ist. Dafür brauchte es eine
bundesgesetzliche Norm in der Strafprozessordnung.
Bezogen auf den Einsatz von Videokameras, der eine solche doppelfunktiönale
Maßnahme darstellen kann, ist insoweit zu differenzieren: Bei einer bloßen
Beobachtung mit einer Kamera, bei der keine Aufzeichnung des von der Kamera
erfassten Geschehens erfolgt, ist der Beobachtungszweck die polizeiliche
Gefahrenabwehr. Unabhängig davon, unter welchen Umständen ein solcher
Kameraeinsatz überhaupt ein geeignetes Mittel sein kann, diesen Zweck zu erreichen
(dazu später unter 3.), kann die Botschaft dieser polizeilichen Maßnahme nur lauten:
„An diesem Ort stehen alle unter Beobachtung. Wenn sich eine Person nicht
rechtmäßig verhält und die öffentliche Sicherheit gefährdet, wird sofort eingegriffen
und die von ihr ausgehende Gefahr unterbunden."
Die über die Beobachtung hinausgehende Aufzeichnung, also Dokumentation eines
Geschehens kann demgegenüber keiner Gefahrenabwehr dienen, sondern nur den
Zwecken der Täteridentifizierung und der Beweissicherung in einem künftigen
Strafverfahren. Die zusätzliche Aufzeichnung ist damit rein repressiver Natur. Dem
Landesgesetzgeber fehlt insoweit die Regelungskompetenz.
Im derzeit geltenden § 15 a Abs. 2 PolG NRW geht es allein um Anlaß,
Zweckbindung und Löschung von Aufzeichnungen der Kamerabilder. Die Argumente,
die dafür sprechen, dass damit kompetenzwidrig in das Strafverfahrensrecht
eingegriffen wird, gelten auch für den erweiterten § 15 a Abs. l Satz l PolG NRW,
soweit er der bloßen Beobachtung einfach die Aufzeichnung neu anfügt. Die
kompetenzrechtlichen Überlegungen in der Begründung zum Gesetzentwurf, mit
denen § 15 a Abs. 2 und 3 PolG NRW (derzeitige Fassung) gestrichen werden sollen,
müssen auch konsequent weitergedacht werden. Wegen des rein
strafverfahrensrechtlichen Charakters der Aufzeichnung ist für sie im
landesrechtlichen Polizeigesetz kein Raum. Deshalb sollten aus § 15 a Abs. l Satz l
des Gesetzentwurfs die Worte gestrichen werden: „und die übertragenen Bilder
aufzeichnen". Mit dieser Streichung wird auch der neugefasste Abs. 2 gegenstandslos
und sollte ebenfalls gestrichen werden.
Die Möglichkeit einer Aufzeichnung zu Strafverfolgungszwecken steht der Polizei
zudem unter den Voraussetzungen von § 100 c Abs. l StPO bereits zur Verfügung.
2. Wie sehen Sie den neuen § 15 a in seiner Eingriffstiefe im Kontext zu entsprechenden
Regelungen in anderen Ländern und halten Sie ihn für verfassungsrechtlich
bedenklich ? Wie sind die Erfahrungen mit dem Instrument der Videoüberwachung in
anderen Bundesländern?
Schon bei der Schaffung der derzeit geltenden Regelung war sich der Gesetzgeber
darüber bewusst, dass die Videoüberwachung einen „tiefen Eingriff in Grundrechte"
darstellt (LT-Drs. 12/4780, S. 65). Um die Verhältnismäßigkeit dabei zu wahren,
wurde nicht nur zwischen der Beobachtung und der noch eingriffsintensiveren
Aufzeichnung unterschieden, sondern es wurden auch schon an die bloße
Beobachtung strenge Anforderungen gestellt. Damals wie heute ist die Sorge
berechtigt, es nicht zu einem nahezu flächendeckenden Einsatz von
Beobachtungskameras kommen zu lassen. Denn die Menschen haben die
grundrechtlich abgesicherte Freiheit, sich grundsätzlich frei und von staatlicher
Beobachtung unbehelligt auf öffentlichen Straßen und Plätzen bewegen zu können.
Eine Einschränkung dieses Rechts ist begründungspflichtig. Es bedarf dafür
gewichtiger Gründe und strenger Rechtfertigungsmaßstäbe. Es ist kein Grund dafür
ersichtlich, die derzeit geltenden Anforderungen - wie beabsichtigt - zu senken. Auch
der Entwurfsbegründung ist insoweit nichts zu entnehmen.
Die derzeit geltende Regelung ist zudem unter anderem ausdrücklich deshalb
geschaffen worden, um auch in Nordrhein-Westfalen Erfahrungen mit diesem
Instrument sammeln zu können. Die Erfahrungen mit dem „Modellversuch Bielefeld"
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können allerdings nicht dafür herangezogen werden, die Notwendigkeit gelockerter
Voraussetzungen einer Videoüberwachung zu begründen.
Dass Videoüberwachung generell geeignet sei, Straftaten zu verhindern, ist nicht
belegbar. Vielmehr haben beispielsweise in Großbritannien, das sich seit Anfang der
90er Jahre zum Vorreiter der Überwachung ganzer Stadtbezirke gemacht hat,
wissenschaftliche Untersuchungen des dortigen Kameraeinsatzes an verschiedenen
Orten zu einer Fülle höchst unterschiedlicher Ergebnisse über den Nutzen geführt. So
sank etwa in einem Gebiet die Zahl der Hauseinbrüche und Taschendiebstähle bei
gleichzeitigem Anstieg der Drogendelikte. In einer anderen Stadt stieg die Gesamtrate
der Kriminalität nach Installation von 32 Kameras um 9 %. Die Untersuchungen
gehen auch methodisch höchst unterschiedlich vor. Oft wird nicht ausreichend
zwischen Kriminalitätstypen differenziert, es werden keine Kontrollanalysen in
benachbarten Gebieten ohne Videoüberwachung zum Vergleich vorgenommen oder
Verdrängungseffekte gar nicht diskutiert. Nach alldem kann seriöserweise keine
einheitliche Aussage über einen möglicherweise vorhandenen oder auch fehlenden
Nutzen der Videoüberwachung getroffen werden.
Dementsprechend sind auch die Erfahrungen aus anderen Ländern Deutschlands
unterschiedlich. So schildert der Berliner Beauftragte für Datenschutz und
Akteneinsicht in seinem Jahresbericht 2000 ein gestelltes - aber dennoch als nicht
irreal beschriebenes - Szenario, in dem ein Bürger auf dem Weg von seiner Wohnung
zu seiner Arbeitsstelle zwangsläufig eine Vielzahl von zum Teil auch polizeilich
videoüberwachten Bereichen passieren muß. Unter Hinweis auf die Risiken eines
Missbrauchs der personenbezogenen Bilddaten wird festgestellt, dass die Schwelle zur
flächendeckenden Videoüberwachung bereits gefährlich nahe herangerückt erscheint.
Demgegenüber teilt das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-
Holstein in seinem Tätigkeitsbereich! 2002 unter anderem mit, dass es nach einer
Umfrage bei der Polizei zurzeit keine laufende Videoüberwachung öffentlicher Räume
gebe. Die Polizei sehe gegenwärtig offenbar kein Bedürfnis für eine permanente
Videoüberwachung öffentlicher Plätze. Hinzuweisen ist auch auf eine Entschließung
des schleswig-holsteinischen Landtags vom 08.06.2000, in der hervorgehoben wird,
Videoüberwachung im öffentlichen Raum erfasse vor allem rechtstreue Bürgerinnen
und Bürger und berge das Risiko eines sozialen Konformitätsdrucks, der weit über die
Erwirkung rechtstreuen Verhaltens hinausschieße und Unbefangenheit und Freiheit
zerstöre. Danach wäre in die Überlegungen zur Novellierung des Polizeigesetzes
Nordrhein-Westfalens auch der Gedanke einzubeziehen, auf die
Videoüberwachungsvorschrift völlig zu verzichten. Es wird daher empfohlen § 15 a
Pol G NRW ganz zu streichen.
3. Dient die Aufzeichnung überhaupt der Gefahrenabwehr und ist die
Videoüberwachung als Mittel zur Gefahrenabwehr tauglich?
Vor dem Hintergrund, dass wirklich valide wissenschaftliche Erkenntnisse über die
Tauglichkeit der Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr nicht vorliegen, können hier
nur theoretische Überlegungen angestellt werden. Diejenigen Personen, die zu einer
Straftat fest entschlossen sind, können sich außerhalb des überwachten Bereichs
begeben, sie-können sich maskieren, können versuchen, die Kamera zu zerstören oder
es in Kauf nehmen - etwa in unzurechnungsfähigem Zustand oder von sozialer Not
getrieben - bei ihrer Tat gesehen zu werden. Ob die Tat dann noch verhindert werden
kann, hängt maßgeblich davon ab, dass erstens der Monitor kontinuierlich beobachtet
wird und zweitens die Entfernung zu dem von der Kamera erfassten Ort von zur
Verfügung stehenden Polizeikräften binnen kürzester Zeit überwunden werden kann
um einzugreifen.
Demgegenüber ist aber auch nicht auszuschließen, dass sich Personen durch eine
Kamera von unrechtmäßigem Tun abhalten lassen. Dies wird deliktsspezifisch und
ortsspezifisch sehr unterschiedlich zu beurteilen sein. Sollte es durch den
Kameraeinsatz nicht zu einer Gesamtreduzierung der Taten, sondern zu einer bloßen
Verdrängung an andere Begehungsorte kommen, dürfte die Eignung einer
Videoüberwachung derart eingeschränkt sein, dass den Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht mehr Genüge getan wird. Dem kann dann auch
nicht mit dem Einsatz von immer weiteren Kameras in den jeweils angrenzenden
Gebieten begegnet werden, da dies letztlich die - glücklicherweise von niemandem
gewollte, aber auch verfassungswidrige - flächendeckende Videoüberwachung zur
Folge hätte.
4. Beim Abstellen auf „Straftaten" anstelle von „Straftaten von erheblicher Bedeutung"
könnte es zu einem vermehrten polizeilichen Kameraeinsatz kommen. Ist dies im
Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz problematisch?
Wenn nicht mehr nur beim Vorliegen von Straftaten von erheblicher Bedeutung,
sondern bei allen Straftaten die Videoüberwachung ermöglicht wird, ist ein vermehrter
Kameraeinsatz sehr wahrscheinlich. Von jeder einzelnen Kamera ist jeweils eine
Vielzahl von Menschen betroffen, die sich rechtstreu verhalten. Mit jeder weiteren
Kamera erhöht sich die Zahl der betroffenen Personen und möglicherweise sogar die
Überwachungsintensität, von der die einzelnen Personen betroffen sind. Dies wäre
dann der Fall, wenn mehrere aneinander angrenzende Gebiete - etwa der gesamte
Innenstadtbereich - jeweils mit Kameras bestückt wären, so dass die Bewegung aus
einem Kamerafeld heraus zwangsläufig in das nächste Kamerafeld hinein führte. Auch
kleinräumig betrachtet darf das Verhältnis von Regel (unbeobachtete
Bewegungsmöglichkeit) und Ausnahme (Videoüberwachung) nicht umgekehrt
werden. Ab einer gewissen Kameradichte dürfte insbesondere angesichts der Menge
der Betroffenen und der erhöhten Eingriffsintensität die Verhältnismäßigkeit nicht
mehr gewahrt sein.
Die von der Überwachung erfassten Menschen können zudem nicht wissen, ob die
Kamera im Moment gerade gezielt auf sie gerichtet ist oder sogar ihr Gesicht für eine
genauere Betrachtung herangezoomt wird. Die äußere Erscheinung der erfassten
Menschen wird dafür ebenso eine Rolle spielen wie ihre Verhaltensweisen, so dass ein
gewisser Konformitätsdruck entsteht. Das Bundesverfassungsgericht hat
demgegenüber schon in seiner Volkszählungsentscheidung folgendes hervorgehoben:
„Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als
Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird
versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen". Ein daraus folgender
Verzicht auf die Ausübung von Grundrechten - so das Gericht weiter - würde nicht
nur die individuellen Entfaltungschancen beeinträchtigen, sondern zugleich das
Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung der
Demokratie ist (vgl. BVerfGE 65, 1/43). Übersetzt auf die Videoüberwachung
bedeutet dies - plakativ formuliert -, dass mit immer mehr Videokameras Schritt für
Schritt die Demokratie gefährdet werden kann.
5. Wie bewerten Sie die Auswertung des Modellversuchs Videoüberwachung
,,Ravensberger Park" in Bielefeld?
Der Modellversuch ist Gegenstand eines fünfmonatigen Studienprojekts an der
Fachhochschule für öffentliche Verwaltung in Bielefeld gewesen. Die zehn
Studierenden, deren Studienarbeiten Grundlage für den achtzehnseitigen
Projektbericht waren, befinden sich in der Ausbildung zum gehobenen Polizeidienst.
Die zentrale Information des Projektberichts besteht darin, dass aufgrund der schmalen
Datenbasis eigentlich keine validen Erkenntnisse gewonnen werden konnten. Dies ist
auch nachvollziehbar, denn Bielefeld ist von der Kriminalitätsstatistik her eine der
sichersten Städte Nordrhein-Westfalens.
Allein schon am Beispiel der im Projektbericht genannten Zahlen zur
Kriminalitätsentwicklung kann verdeutlicht werden, dass die Zahlen auch ganz anders
gelesen werden können als der Projektbericht sie interpretiert. Da die Zahl der
Straftaten von erheblicher Bedeutung im Ravensberger Park vor der Installation der
Videokameras von 21 Taten in 1999 auf 6 Taten in 2000 gesunken war, waren die
gesetzlichen. Voraussetzungen für eine Videoüberwachung ab Februar 2001 schon
damals nicht gegeben (so auch LfD NRW, 15. Datenschutzbericht 2001 unter 3.1.5).
Wenn bei laufenden Kameras in 2001 die Zahl der entsprechenden Taten wieder auf 9
ansteigt, kann daraus auch die Schlussfolgerung gezogen werden, dass es der
Videoüberwachung - jedenfalls im Ravensberger Park - gründlich an der Eignung
dafür mangelt, der Begehung von Straftaten vorzubeugen. Ein Anstieg von 50 %
während der Videoüberwachungszeit sollte immerhin alarmierend sein. Schon allein
aufgrund der schmalen Datenbasis, aber auch aufgrund der an vielen Stellen stark
bezweifelbaren Schlussfolgerungen kann der Projektbericht seriöserweise nicht zur
Begründung einer gesetzlichen Ausweitung der polizeilichen Videoüberwachungs-
möglichkeiten herangezogen werden.
6. Wie definieren Sie den Begriff „Kriminalitätsbrennpunkt"? Nach welchen Kriterien
sollte vor Ort entschieden werden?
Der Begriff „Kriminalitätsbrennpunkt" ist äußerst vage und wird demzufolge höchst
unterschiedlich verstanden. Den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots dürfte er
kaum gerecht werden. Gleiches gilt allerdings auch für die im Entwurf des § 15 a Abs.
l Satz l PolG NRW verwendete Formulierung von Orten, „deren Beschaffenheit die
Begehung von Straftaten begünstigt". Statt immer andere, wenig klare Formulierungen
zu wählen, könnte doch auf die - zwar auch nicht unproblematischen, aber
vergleichsweise klarer gefassten - so genannten gefährlichen Orte zurückgegriffen
werden, wie sie in § 12 Abs. l Nr. 2 Buchst, a) PolG NRW definiert sind.
7. In der Debatte um Videoüberwachung im öffentlichen Raum ist oft von Verdrängung
der Kriminalität die Rede. Wie schätzen sie die Verdrängungsproblematik hinsichtlich
des überwachten Raums und angrenzender Gebiete aber auch insgesamt für ein
Stadtgebiet und kriminalgeographische Räume ein?
Gesicherte Erkenntnisse zur Frage der Verdrängung sind hier nicht bekannt. Delikts-
und ortsspezifisch werden Verdrängungseffekte vermutlich jedoch sehr
wahrscheinlich sein. Auf die Ausführungen zu Frage 3 wird verwiesen.
8. Ist aus Ihrer Sicht durch die Videoüberwachung an Kriminalitätsbrennpunkten ein
objektiver Sicherheitsgewinn für die Bevölkerung gegeben? Bedarf es eines
vermehrten Personaleinsatzes, um mit dem Instrument der Videoüberwachung einen
effektiven Schutz vor Straftaten zu bewirken? Könnte man nicht statt dessen verstärkte
Streifengänge durchführen? Muß/kann der Überwachungsmonitor mit Personal
besetzt werden und welcher Aufwand ist hierfür notwendig?
Auch hier wäre eine delikts- und ortsspezifische Differenzierung erforderlich. Selbst
wenn mit der Videoüberwachung der gewünschte Abschreckungseffekt erzielt wird,
ist die Person, die aus der überwachten Zone tritt, nicht davor geschützt, auf ihrem
weiteren Weg Opfer einer Straftat zu werden. Ob daher tatsächlich ein objektiver