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zur Änderung des Polizeigesetzes, Drs. 13/2854
Stichwort: Videoüberwachung
Schriftliche Stellungnahme zum Fragenkatalog
von
Herbert Schenkelberg
Polizeipräsident Essen
sie iiitiicn - jeueiuaiis iciiwcisc - siraiprozessuaien ^naraKter una insoweit sei
die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegeben. Wie sieht es in dieser Hinsicht
mit Absatz 2 der Neufassung aus?
Nach seinem Wortlaut, aber auch nach der Begründung des Gesetzentwurfs, zielen
§ 15 a Abs. l und Abs. 2 in der neuen Fassung (allein) auf die Verhinderung von
Straftaten und die Abwehr von Gefahren. Das gilt sowohl für die Beobachtung krimi-
nogener Örtlichkeiten mittels Bildübertragung als auch für die Aufzeichnung der
übertragenen Bilder. Im Zweifel müssen die Vorschriften verfassungskonform aus-
gelegt werden.
Für eine derart ausschließlich präventiv wirkende Regelung ist das Land zuständig.
Wie sehen Sie den neuen § 15 a in seiner Eingriffstiefe im Kontext zu
entsprechenden Regelungen in anderen Ländern und halten Sie ihn für
verfassungsrechtlich bedenklich? Wie sind die Erfahrungen mit dem
Instrument der Videoüberwachung in anderen Bundesländern?
Zu den Erfahrungen in anderen Bundesländern liegen mir keine Erkenntnisse vor.
Ansatzpunkte für die Überlegung, § 15 a der Neufassung könnte wegen seiner
Eingriffstiefe verfassungsrechtlich bedenklich sein, sehe ich nicht.
o. uieiu aie miizeicnnung uocrnaupt der ijeianrenabwehr und ist die
Videoüberwachung als Mittel zur Gefahrenabwehr tauglich?
Das Instrument der Videoüberwachung ist grundsätzlich geeignet, Gefahren abzu-
wehren und Straftaten zu verhüten.
Da auf die Beobachtung eines abgegrenzten öffentlichen Raumes ausdrücklich
aufmerksam gemacht werden muss, wenn die Beobachtung nicht ohnehin offen-
kundig ist, muss ein potentieller Täter damit rechnen, entdeckt zu werden.
Damit hat die Videoüberwachung eine abschreckende Wirkung.
Die abschreckende Wirkung erhöht sich noch, wenn ein potentieller Täter sich nicht
nur beobachtet fühlt, sondern wenn er davon ausgehen muss, dass die übertragenen
Bilder auch aufgezeichnet werden und für die Polizei über einen längeren Zeitraum
verfugbar sind.
Dass allein die abschreckende Wirkung einer Videoüberwachung gefahrenabwehrend
wirken kann, weil sie das Straftatenaufkommen reduziert, hat der Modellversuch in
Bielefeld gezeigt (vgl. dazu ausführlich die Antwort aufpräge 5).
JJCA.IVTUIUIII; isi iiiii. einem vci «nein icn jjuiif.ciiiv.ni.ii ivaiiici <iciua<ii£/ f-u ICCIIHCII.
Ist dies im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz problematisch?
Durch das Absenken der Voraussetzungen auf „Straftaten" anstelle von „Straftaten
von erheblicher Bedeutung" werden theoretisch mehr Videoüberwachungen möglich
sein. Da dies vom Qesetzgeber beabsichtigt ist, ist die Regelung insoweit folgerichtig.
Dass damit aber die Zahl der Videoüberwachungen tatsächlich derart ansteigen wird,
dass dies im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit problematisch sein
könnte, ist nicht zu befürchten. Denn nach wie vor sind die Hürden für eine Video-
überwachung sehr hoch (vgl. dazu auch die Antwort aufpräge 6).
Hinzu kommt, dass auch praktische und finanzielle Gründe dagegen sprechen, dass
sich die Zahl der polizeilich veranlassten Videoüberwachungen spürbar erhöhen wird.
Die Polizei wird auch in Zukunft an erkannten Kriminalitätsschwerpunkten tätig sein
mit dem Ziel, die Situation zu verbessern; für eine Videoüberwachung sollte dann kein
Raum mehr bleiben. Zudem erfordert eine Videoüberwachung erhebliche finanzielle
Mittel, über die die Polizei nicht verfügt und die sich außerdem als verloren erweisen
in dem Augenblick, in dem der überwachte Ort wieder „sauber" ist. Aus diesseitiger
Sicht werden Videoüberwachungen durch die Polizei deshalb auch in Zukunft auf
wie Dewerten aie aie Auswertung des Modellversuchs Videoüberwachung
„Ravensburger Park" in Bielefeld?
Vor einer abschließenden Bewertung erscheint es angezeigt, zunächst auf einige
Rahmenbedingungen hinzuweisen, unter denen der Modellversuch durchgeführt
wurde:
1) Der Modellversuch in Bielefeld gründet auf der Aussage, dass die seit Jahren
im Ravensburger Park bestehende Kriminalitätsbelastung durch
„herkömmliche präventive und repressive Konzepte" der Polizei nicht
nachhaltig verbessert werden konnte (vgl. dazu die Präambel der
Kooperationsvereinbarung zwischen Stadt und Polizei vom 21.12.2000)
Die Stadt Bielefeld und das Polizeipräsidium Bielefeld haben deshalb in enger
Kooperation „im Intresse der Bürger moderne Videotechnik eingesetzt, damit
für alle Bürger eine Nutzung des Parks frei von Kriminalitätsfurcht möglich
wird."
Dieser Ansatz überrascht. Denn eine generelle Überlegenheit der
Videoüberwachung gegenüber anderen polizeilichen Einsatzkonzepten gibt es
nach meiner Einschätzung nicht. Im Gegenteil: Die nachhaltige Auflösung
einer Drogen- und Alkoholikerszene, um die es in Bielefeld ging, wie auch die
Beseitigung eines Kriminalitätsschwerpunktes dürfte mit einem gut
durchdachten und konsequent umgesetzten Einsatzkonzept der Polizei, in das
auch die Hilfeeinrichtungen mit ihren Angeboten eingebunden werden, eher
möglich sein als mit bloßer Videoüberwachung. Das jedenfalls zeigen die
Erfahrungen, die wir in Essen mit der Auflösung der Szene am Hauptbahnhof
gemacht haben.
Das in der Kooperationsvereinbarung enthaltene Eingeständnis, herkömmliche
polizeiliche Einsatzkonzepte seien gescheitert und deshalb solle nunmehr auf
die Videoüberwachung zurückgegriffen werden, erscheint aus diesseitiger
Sicht eher als eine taktische Behauptung, die den Weg zu einer - wohl von
allen Beteiligten aus politischen Gründen gewollten - Videoüberwachung
geebnet hat.
2) Die Kosten der Überwachungsmaßnahmen in Höhe von ca. 50.000,— DM
wurden von der Stadt Bielefeld getragen. Dazu zählte der Erwerb von vier
Kameras einschließlich aller notwendigen Komponenten für die
Signalübertragung und Auswertung. Die Kosten der Signalübertragung wurden
ebenso durch die Stadt getragen wie die Kosten für Aufbau, Installation und
Wartung (Ziffer l der Kooperationsvereinbarung).
iiiianz,iciici ivimci aui oeueii uci JTUHZ.CI wnu eine
Videoüberwachung wohl immer nur dann umsetzbar sein, wenn Städte - wie in
Bielefeld - diese finanzieren. Ob diese Bereitschaft in anderen Städten
angesichts der bekannt schlechten Haushaltslage ebenso vorhanden ist, kann
bezweifelt werden. Bevor die Städte in Technik investieren, die sich dann als
überflüssig erweist, wenn der überwachte Platz „sauber" ist, werden sie an die
Polizei herantreten und um die Entschärfung des Kriminalitätsschwerpunktes
mittels (anderer) polizeilicher Maßnahmen bitten. Die Polizei wird diesem
Ersuchen nicht mit der Forderung begegnen können, die Stadt möge die
Technik für eine Videoüberwachung besorgen.
3) Die Polizeibehörde in Bielefeld hat die Maßnahme durchgeführt, ohne
dafür besonderes Personal zur Verfügung zu stellen. Das hatte zur
Konsequenz:
a) Die Polizei hat sich nach Ziffer 2 der Kooperationsvereinbarung
das Recht vorbehalten, die Einschaltzeiten der Kamera nach
" einsatztaktischen Erfordernissen frei zu wählen. Die Stadt Biele-
feld hat insoweit anerkannt, dass eine Ausrichtung der Einschalt-
zeiten nach kommunalen Interessen nicht möglich ist.
Da es ausdrückliches Ziel der Bielefelder Polizei war, Personal-
Ressourcen zu schonen, dürfte die Polizei von diesem Recht
Gebrauch gemacht haben. In welchem zeitlichen Umfang die
Kameras tatsächlich eingeschaltet waren, ist hier nicht bekannt;
diese Frage ist auch nicht in die wissenschaftliche Auswertung mit
eingeflossen.
b) In den Zeiten, in denen die Kameras eingeschaltet waren, ist
deren Beobachtung „nebenbei" erfolgt durch einen Einsatz-
bearbeiter in der Polizeiinspektion. Das bedeutet, dass der Bildschirm
nur dann beobachtet werden konnte, wenn der Beamte nicht durch
andere Aufgaben, etwa Funkverkehr, Telefonate, Recherchen und
CEBIUS-Eingaben beschäftigt war.
Die Zeiten, in denen der Bildschirm beobachtet werden konnte,
dürfte deshalb sehr unterschiedlich gewesen sein, nicht selten auch
LJO.S rrojeKi war insoweit ertolgreich,
0 als die Beteiligten einen Rückgang des Straftatenaufkommens
feststellen konnten,
0 die Drogen- und Alkoholikerszene ausgedünnt wurde und
0 der Ravensburger Park von der Bevölkerung wieder stärker für
Kultur- und Freizeitangebote genutzt wurde.
Diese Ergebnisse sind die Folge eines Abschreckungseffektes, der von der
Videoüberwachung ausgegangen ist.
Dass allein der Abschreckungseffekt die Verbesserung herbeigeführt hat, zeigt
sich in folgendem:
Wegerf anfänglicher technischer Probleme konnte der kontinuierliche Betrieb
der Videoanlage erst ab dem 3. Quartal 2001 gewährleistet werden.
Ausweislich der Statistik ging die Kriminalitätsbelastung aber bereits im Jahr
2000 erheblich zurück. Wenn denn dieser Rückgang überhaupt auf die
Videoüberwachung zurückzuführen sein sollte - was vermutet wird - so kann
dies nur mit einem sog. „Placebo-Effekt" begründet werden, der auf die
umfangreiche Presseberichterstattung zu diesem Thema bereits seit
November 1999 eingetreten ist.
Dieser Abschreckungseffekt ist erzielt worden, ohne dass die Polizei Bielefeld
ihr Personal erhöht hätte. Die Polizei in Bielefeld hat den Abschreckungseffekt
bewußt ausgenutzt und davon profitiert. Sie hat eine Verbesserung des
Zustandes am Ravensburger Park herbeigeführt, ohne dafür zusätzliches
Personal zur Verfügung zu stellen.
Insofern könnte das Modell Bielefeld Vorbildcharakter haben, zumal es
gleichzeitig das subjektive Sicherheitsempfinden der Bürger gestärkt hat.
uer ADscnrecKungserrettt runKtiomert aiieramgs nur so lange, so lange nicnt
nach außen bekannt wird, dass
0 die installierten Kameras nicht immer eingeschaltet sind,
0 die übertragenen Bilder nicht durchgehend beobachtet werden und
0 keine besonderen Kräfte bereitstehen, die unverzüglich eingreifen.
Die Medien in Bielefeld hatten in ihrer Berichterstattung über den
Modellversuch auf die Wiedergabe derjenigen Einzelheiten aus der
Kooperationsvereinbarung verzichtet, die den Abschreckungseffekt gefährdet
hätten. Eine entsprechende Medienberichterstattung wird man auch in anderen
Städten voraussetzen müssen, wenn es auch dort gelingen soll, den
Abschreckungseffekt so auszunutzen, wie dies in Bielefeld geschehen ist.
Wenn andererseits eine Videoüberwachung nicht allein auf den
Abschreckungseffekt setzen kann, sollte auf sie verzichtet werden, weil sie für
die Polizei'zu personal intensiv wäre. Der Betrieb der Kameras und die
Beobachtung der übertragenen Bilder rund um die Uhr, eventuell ergänzt um
spezielle Interventionskräfte, würde derart viel Personal binden, dass sich der
Aufwand nicht mehr lohnen würde (vgl. dazu auch die Antwort aufpräge 8).
Bevor mehrere Beamte ausschließlich durch die Videoüberwachung gebunden
werden, sollten sie unmittelbar vor Ort eingesetzt werden.
Für mich als Polizeipräsidenten habe ich als Ergebnis des Modellversuchs
Bielefeld festzuhalten:
Die Videoübenvachung eines kriminalitätsbelasteten Orts kommt bei Vorliegen
der gesetzlichen Voraussetzungen in Betracht, wenn
a) die gesamte Finanzierung (ca. 25.000 EURO) von der Stadt
übernommen wird,
b) ausschließlich auf den Abschreckungseffekt gesetzt wird, so
dass
c) kein zusätzliches Personal zur Verfugung gestellt werden muss.
o. wie aeimieren sie aen Jöegrni „KriminulitatsDrennpunkt"'.' rsach welchen
Kriterien sollte vor Ort entschieden werden?
Der Begriff „Kriminalitätsbrennpunkt" ist im Gesetzentwurf nicht enthalten.
Gleichwohl soll zur besseren Verständlichkeit auf folgendes vorab hingewiesen
werden:
Der Begriff Kriminalitätsbrennpunkt wird in der Kriminologie unterschiedlich
definiert.
Die Anzahl von Straftaten an einer bestimmten Örtlichkeit kann dazu fuhren,
dass diese Örtlichkeit als Kriminalitätsbrennpunkt definiert wird. Die
Örtlichkeit wird in der Regel dann objektiv als Brennpunkt definiert, wenn an
dieser Örtlichkeit im Vergleich zu gleichgearteten Örtlichkeiten
(Sozialstruktur, Bebauung etc.) überproportional viele Straftaten registriert
werden.
Örtlichkeiten können jedoch auch aus subjektiven Gründen als Brennpunkt
definiert werden (siehe z.B. Hauptbahnhof Essen, Innenstadtbereiche,
Wohngebiete mit gehobener Sozialstruktur etc.).
Hierfür können z.B. die Beschwerdemacht der Anwohner oder von
Geschäftsleuten, stadtplaner i sehe Aspekte, Medieninteresse etc. ursächlich
sein.
Das Kriminalitätsaufkommen in städtischen Bereichen mit niedriger
Sozial Struktur mag im Vergleich zu dem in Bereichen mit gehobener
Sozialstruktur objektiv überproportional erheblich höher sein, wird jedoch von
den Anwohnern subjektiv als weniger belastend empfunden.
Das Gesetz nennt vier Merkmale, die den „Kriminalitätsbrennpunkt"
ausmachen sollen:
1) Es muss sich um einen öffentlich zugänglichen Ort handeln.
Damit scheiden Orte aus, für die ein Hausrecht besteht (z.B. Kaufhäuser,
die unter ständigen Ladendiebstählen zu leiden haben).
Nicht erfasst werden auch Orte, die nur mittels einer Zugangsberechtigung
betreten werden dürfen (z.B. Parkplätze an Flughäfen und Messen, für die
eine Parkgebühr zu entrichten ist).
t.) E,» uiuss cm un sein, an aem wieaernoit Straftaten begangen werden.
Nicht jeder Ort, an dem wiederholt Straftaten begangen werden, kommt
für eine Videoüberwachung in Betracht. In der Begründung zum Gesetz-
entwurfwird ausdrücklich und zu Recht daraufhingewiesen, dass die
Videoüberwachung auch und gerade das subjektive Sicherheitsgefühl der
Bürger stärken soll. Dementsprechend kann der Kriminalitätsschwerpunkt"
i.S.v. § 15 a Abs. l nur ein solcher sein, der vom Bürger wahrgenommen
und als belastend empfunden wird. Ein Ort, an dem wiederholt Straftaten
begangen werden, der aber vom Bürger nicht als solcher erkannt wird,
eignet sich nicht für eine Videoüberwachung.
3) Es müssen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort
weitere Straftaten begangen werden und
4) die Beschaffenheit des Ortes muss die Begehung weiterer Straftaten
begünstigen.
Das Vorliegen der Merkmale zu 3) und 4) lässt sich nur im Einzelfall
prüfen. Es dürfte aber nicht viele Orte geben, die diese Voraussetzungen
erfüllen, wobei noch Unklarheiten bzgl. der praktischen Handhabbarkeit
von Ziffer 4) bestehen dürften.
Wenn hier die bauliche Beschaffenheit (Bebauung, Einsehbarkeit, Bewuchs,
Ausleuchtung etc.) gemeint sein sollte, so erhebt sich die Frage, ob nicht vor
Installation einer Videoanlage und der damit verbundenen Grundrechts-
einschränkungen geprüft werden muss, wie die kriminogenen
(kriminalitätsfördernden) Beschaffenheitskriterien verändert und beseitigt
werden können.
Andererseits ist,sicherlich festzustellen, dass für potenzielle Straftäter eine
installierte Videoanlage eine für sie negative Veränderung der
Tatgelegenheitsstruktur des Tatortes / der Örtlichkeit darstellt, und sie daher
von der Begehung einer Straftat an diese Örtlichkeit absehen.
Insgesamt ist mit der Umschreibung des „Kriminalitätsschwerpunktes in § 15 a
in uer ueoane um viaeouoenvacnung im onentiicnen Kaum ist 011
von Verdrängung der Kriminalität die Rede. Wie schätzen Sie die
Verdrängungs-Problematik hinsichtlich des überwachten Raums und
angrenzender Gebiete aber auch insgesamt für ein Stadtgebiet und
kriminalgeographische Räume ein?
Ob die Videoüberwachung eines einzelnen Ortes überhaupt geeignet sein kann, einen
zum Diebstahl oder Straßenraub entschlossenen Täter endgültig von seinem Vorhaben
abzuhalten, erscheint fraglich. Die Lebenserfahrung spricht dafür, dass er die Tat an
einem anderen Ort durchführen wird. Gesicherte Erkenntnisse dazu liegen mir aber
nicht vor.
In jedem Fall gibt es eine Reihe kriminogener Erscheinungen, die sich durch
polizeiliche Maßnahmen nicht beseitigen lassen, auch nicht durch eine
Videoüberwachung. Zu nennen sind hier insbesondere die unter dem Begriff
„Drogenkriminalität" zusammengefaßten Delikte und die damit einhergehende
Beschaffungskriminalität. Die Sucht der Drogenabhängigen ist so stark, dass sie
immer Wege finden, sich Rauschgift zu kaufen und das dafür benötigte Geld zu
beschaffen.
Eine Videoüberwachung ist - bezogen auf eine Drogenszene - möglicherweise
geeignet, an einem konkreten Ort einen Abschreckungseffekt zu erzielen und die
Szene zum Verlassen dieses Ortes zu veranlassen. Im Ergebnis läuft dies auf eine
Verdrängung hinaus.
Dieser Verdrängungseffekt muß sich nicht in jedem Fall aussagekräftig in der
Kriminalitätsstatistik niederschlagen.
Drogendelikte etwa sind Kontrolldelikte. Wenn z. B. der Kauf von Rauschgift nach
der Auflösung einer Szene in Wohnungen stattfindet, ist er von der Polizei nicht
wahrnehmbar und deshalb aus der Sicht der Statistik nicht existent.
Die durch eine Videoüberwachung oder andere polizeilichen Maßnahmen veranlaßte
Verdrängung ist aber nicht grundsätzlich negativ.
Hat sich eine Szene an einem Ort nämlich derart verfestigt, dass sie - wie in Bielefeld-
für die Bevölkerung zu einem Problem wird, so ist die Dislozierung der Szene ein
geeignetes Mittel, das Vertrauen der Bevölkerung in die Arbeit der Polizei wieder
herzustellen und das subjektive Sicherheitsgefühl der Bürger wieder zu stärken.
eine Dislozierung aer azene oeaeutet mcnt die gescniossene Verdrängung bzw.
Verlegung der gesamten Szene an einem Ort. Vielmehr soll die massierte Szene
aufgelöst und zerstreut werden.
Mit dann vereinzelt auftauchenden Angehörigen sozialer Randgruppen an anderen
Orten des Stadtgebietes muß die Bevölkerung leben (lernen). Erfahrungen aus Essen
zeigen, dass dies auch gelingt.
Die Polizei wird allerdings darauf zu achten haben, dass sich infolge des
Verdrängungseffektes nicht an einem anderen Ort des Stadtgebietes eine vergleichbar
massierte und damit vergleichbar problematische Szene neu bildet.
cvYlim iui uic öcvuiKci ung gegeueH; £>euHri es eines
vermehrten Personaleinsatzes, um mit dem Instrument der Videoüberwachung
einen effektiven Schutz vor Straftaten zu bewirken?
Könnte man stattdessen verstärkte Streifengänge durchführen?
Muss/kann der Überwachungsmonitor mit Personal besetzt werden und welcher
Aufwand ist hierfür notwendig?
Über den bloßen Abschreckungseffekt hinaus ließe sich ein objektiver
Sicherheitsgewinn erzielen, wenn - anders als in Bielefeld -
mehr Personal eingesetzt würde.
Die Kameras müssten ständig eingeschaltet sein und die übertragenen Bilder müssten
ständig überwacht werden. Das würde rund um die Uhr sechs Beamte binden, die nur
für diese Aufgabe zuständig wären.
Wenn dann noch sog. Interventionskräfte vorgehalten werden sollen, die sofort vor Ort
eingreifen können, müßten mindesten weitere sechs Beamte von anderen Aufgaben
entbunden werden.
Bevor aber derart viel Personal durch die Videoüberwachung eines Orts gebunden
wird, sollte es unmittelbar vor Ort eingesetzt werden.
wie sonen miizeicnnungsregelungen und Löschungsfristen aussehen?
Da die Aufzeichnungen nach dem Gesetz nur der Gefahrenabwehr dienen sollen,
bestehen aus polizeilicher Sicht keine Bedenken, die in Abs. 2 der Vorschrift