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Fachbereich 06: Rechtswissenschaft

Dr. iur. Helmut Pollähne
- wiss. Assistent -

Bremer Institut für
Kriminalpolitik (BRIK)

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Landtag NRW

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e-mail: pollaehne@uni-bremen.de

Bremen, den 9.1.2003

Stellungnahme zum ^;

„Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes" (Drs.13/2854)

„Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen" (Drs 13/2280)

für das Sachverständigengespräch im Innenausschuss am 16.1.2003
(gemäß Fragenkatalog)

Vorbemerkungen

a) Der Fragenkatalog erweckt - entgegen der offiziellen Begründung des Gesetzentwurfes
der Landesregierung - den Eindruck, als stehe die Videoüberwachung (nachfolgend: VÜ) im
Zentrum polizeipraktischer und bürgerrechtlicher Auseinandersetzungen (Ähnliches impliziert
der Entwurf der CDU). Dies ist in mehrfacher Hinsicht bedenklich:

- Erstens wäre es um die Polizei und ihr Recht nicht gut bestellt, wenn die öffentliche Sicher-
heit im Lande mit dem Einsatz der VÜ stände und fiele. Dagegen spricht nicht zuletzt, dass
das Land über lange Jahre und Jahrzehnte hinweg ohne eine solche öffentliche Überwa-
chung ausgekommen und trotzdem nicht in allgemeine Unsicherheit, Unruhe und Unordnung
verfallen ist - die Polizeiliche Kriminalstatistik spricht eher dagegen:

Der PKS-NRW 2001 zufolge rangiert die Gesamtkriminalität im Lande seit 1992 auf
gleichbleibendem Niveau (S. 14/15). Gerade in den im vorliegenden Kontext relevan-
ten Feld der sog. ,Straßenkriminalität' ist in diesem Zeitraum sogar eine stetige Ab-
nahme zu verzeichnen (die lediglich in 2001 etwas aufgehalten wurde, allerdings
auch nur durch einen Anstieg auf den Wert von 1997, während sie in den Vorjahren
z.T. deutlich höher lag); auch die Zahl der im Zusammenhang mit dieser .Straßen-
kriminalität' ermittelten Tatverdächtigen ist in etwa gleich geblieben (S. 156/157).

Die allermeisten Kommunen werden auch weiterhin auf die VÜ verzichten, ohne dass ihre
Polizei der lokalen Sicherheitslage bzw. Kriminalität nicht mehr .Herr' werden könnte.

- Zweitens enthält auch der vorliegende Regierungsentwurf noch ganz andere brisante Ände-
rungsvorschläge, die einer öffentlichen Auseinandersetzung würdig wären, wie etwa diejeni-
gen zur Rasterfahndung (§ 31) oder zum Aufenthaltsverbot (§ 41 Abs.2).

- Drittens scheint mir der Regierungsentwurf in der zentralen Problembeschreibung deutlich
,zu hoch gehängt', wenn die Änderungen „vor dem Hintergrund der Ereignisse des 11. Sep-
tember 2001 zu sehen" sein sollen (vgl. auch Begründung S.51). Dies kann allenfalls - wenn
überhaupt - für die Neufassung des § 31 (Rasterfahndung) gelten, während VÜ und Aufent-
haltsverbote ersichtlich nichts mit internationalem Terrorismus zu tun haben. Es sollte doch
der Eindruck vermieden werden, die Ausweitung von Aufenthaltsverboten und VÜ .segelte'
unter dem Banner der Terrorismus-Bekämpfung.

b) Die vorliegende Stellungnahme erstatte ich einerseits als Strafrechtler und Kriminalwis-
senschaftler, der seit einigen Jahren die Probleme einer zunehmenden Verschmelzung von
Strafrecht und Polizeirecht mit wachsender Sorge um Liberalität und Rechtsstaatlichkeit beo-
bachtet; andererseits als Bürger Bielefelds, der das nordrhein-westfälische Pilotprojekt .Vi-
deoüberwachung Ravensberger Park' nicht klaglos hinzunehmen bereit war und deshalb
verwaltungsgerichtliche Klage erhoben hat: Diese wurde in erster Instanz zwar als unzulässig
abgewiesen, die Entscheidung über die Zulassung der Berufung steht allerdings noch aus.

Zu den Fragen:

1. An den Absätzen 2 und 3 der bisherigen Fassung des § 15a ist kritisiert worden, sie
hätten - jedenfalls teilweise - strafprozessualen Charakter und insoweit sei die Kompe-
tenz des Bundesgesetzgebers gegeben.
Wie sieht es in dieser Hinsicht mit Absatz 2 der Neufassung aus?

Die Kritik an dem bisherigen § 15a Äbs.2 und 3 PolG war und ist im Hinblick auf die Gesetz-
gebungszuständigkeit berechtigt (vgl. auch § 6 Abs.1 EGStPO): Das Aufzeichnungsrecht aus
Anlass einer begonnenen (in vielen Fällen auch einer unmittelbar bevorstehenden) Straftat
(Abs.2 S.1) ist ein originär strafprozessrechtlicher Eingriff, zumal die Aufzeichnungen „nur zur
Verfolgung von Straftaten verwendet werden" dürfen (S.2); Entsprechendes gilt für das Ab-
sehen von der Benachrichtigungspflicht gemäß Abs.3 S.2.

In § 15a Abs.2 n.F. ist vorgesehen, dass die Höchstfrist für die präventivpolizeiliche Auf-
zeichnung der Videoaufnahmen (ein Monat, dazu s.u. 9.) überschritten werden kann, wenn
sie nachträglich „zur Verfolgung von Straftaten benötigt" werden. In der vorgeschlagenen
Fassung bleibt unklar, ob auch kumulativ hierzu (oder nur kumulativ zur Annahme künftiger
Straftaten) „die Aufbewahrung ... zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten erforderlich"
sein muss, womit eine doppelfunktionale Maßnahme besonders problematischer Prägung
vorläge (die freilich im Polizeirecht vieler Bundesländer um sich greift).

Spätestens mit der polizeilichen Erkenntnis, dass die per VÜ gewonnenen Daten „zur Verfol-
gung von Straftägen benötigt" werden, womit nur die Verfolgung konkreter Straftaten auf der
Grundlage eines entsprechenden Anfangsverdachts gemeint sein kann, schlägt das Polizei-
recht in Strafprozeßrecht um. Auch insofern wäre die .sauberere' Lösung - zumal im Sinne
des Art.72 Abs.2 GG (Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse) - eine
StPO-Regelung über die Zulässigkeit des Zugriffs auf präventivpolizeilich gewonnene Daten.

2. a) Wie sehen Sie den neuen § 15a in seiner Eingriffstiefe im Kontext zu entspre-
chenden Regelungen in anderen Ländern...

b) ... und halten Sie ihn für verfassungsrechtlich bedenklich?

c) Wie sind die Erfahrungen mit dem Instrument der Videoüberwachung in anderen
Bundesländern ?

a) Die geltende Regelung in § 15a zeichnet sich durch eine relativ geringe Eingriffstiefe aus
im Vergleich zu den meisten Regelungen anderer Bundesländer. Das ergibt sich einerseits
aus den hohen tatbestandlichen Hürden, andererseits aus der deutlichen Trennung zwischen
,bloßer' Beobachtung (Abs.1) und Aufzeichnung (Abs.2, an weitergehende Voraussetzungen
gebunden). Diese relative Liberalität (soweit die VÜ überhaupt unter Liberalität verbucht wer-
den darf) würde aufgegeben, wenn die geplante Neufassung Gesetz würde: Die nordrhein-
westfälische Regelung würde sich damit auf das Niveau jener Regelungen begeben, die bis-
her den weitestgehenden, weil nahezu tatbestandslosen VÜ-Eingriff zulassen (z.B. Hessen).
Dabei ist besonders bedenklich, dass die Abstufung zwischen Beobachtung und Aufzeich-
nung aufgegeben werden soll(s.u. 9.).

b) Ungeachtet der Regelungen anderer Bundesländer - und in Kenntnis anderer Auffassun-
gen in Rechtsprechung und Literatur - halte ich sowohl die geltende als auch die geplante
Regelung für verfassungsrechtlich bedenklich. Dabei geht es zwar nicht (mehr) um die Frage
einer Zulässigkeit derA/Ü (und sei es in Form sog. .bloßer Übersichtsaufnahmen') ohne spe-
zialgesetzliche Grundlage, denn eine solche liegt mit § 15a in der alten wie in der neuen
Fassung zweifellos vor, wohl aber um die Verhältnismäßigkeit des massiven Eingriffs in die
grundrechte einer Vielzahl von Bürgerinnen und Bürgern, die dafür offenkundig keinerlei An-
lass (Gefahrverdacht, Anfangsverdacht ...) geben außer sich ,zur falschen Zeit am falschen'
Ort zu bewegen.

c) Über „Erfahrungen" mit dem Instrument der VÜ in anderen Bundesländern (zu Bielefeld
s.u. 5.) liegen bisher meines Wissens valide, also erfahrungswissenschaftlich abgesicherte
Informationen nicht vor. Die erste wissenschaftlich fundierte Begleitforschung wird erst jetzt
in Brandenburg gestartet. Mit .Erfahrungsberichten' der städtischen und/oder polizeilichen
Betreiber von VÜ-Anlagen (deren Aufrichtigkeit damit keinesfalls in Zweifel gezogen werden
soll) sollte sich eine rationale Rechtspolitik nicht begnügen.

3. Dient die Aufzeichnung überhaupt der Gefahrenabwehr und ist die Videoüberwa-
chung als Mittel zur Gefahrenabwehr tauglich?

Im klassischen polizeirechtlichen Denken ist die VÜ keine Maßnahme der Gefahrenabwehr:
Sie richtet sich nicht gegen Störer, sondern allenfalls gegen Menschen, die eventuell Störer
(iSv Straftäter) werden könnten. Sie wehrt keine Gefahr ab, sondern will allenfalls versuchen
zur Vorsorge beizutragen, dass überhaupt Gefahren entstehen (iSv Straftaten begangen
werden). Ein .Kriminalitätsbrennpunkt' (dazu s.u. 6.) ist eben noch keine Gefahrenquelle,
sondern allenfalls ein sog. .gefährlicher' oder .gefährdeter' Ort (vgl. die Regelung zur ID-
Feststellung gemäß § 12 Abs.1 PoIG-NW).

Die VÜ ist eine prototypische Maßnahme vorbeugender Kriminalprävention, die im Zuge der
Polizeirechts-.Modernisierung' der 80er und 90er Jahre Einzug in die entsprechenden Lan-
desgesetze gehalten hat: In das PoIG-NW mit der Neufassung von 1980. Hier wurde in § 1
Abs.1 eine nur schwer entwirrbare Verknüpfung der „Gefahrenabwehr" (als „Aufgabe, Gefah-
ren für die öffentliche Sicherheit abzuwehren" gemäß S.1) mit der .vorbeugenden Bekämp-
fung von Straftaten' (gemäß S.2) verankert, denn letztere Aufgabe hat die Polizei nur „im



		- Zweitens enthält auch der vorliegende Regierungsentwurf noch ganz andere brisante Ände- rungsvorschläge, die einer öffentlichen Auseinandersetzung würdig wären, wie etwa diejeni- gen zur Rasterfahndung (§ 31) oder zum Aufenthaltsverbot (§ 41 Abs.2). - Drittens scheint mir der Regierungsentwurf in der zentralen Problembeschreibung deutlich ,zu hoch gehängt', wenn die Änderungen „vor dem Hintergrund der Ereignisse des 11. Sep- tember 2001 zu sehen" sein sollen (vgl. auch Begründung S.51). Dies kann allenfalls - wenn überhaupt - für die Neufassung des § 31 (Rasterfahndung) gelten, während VÜ und Aufent- haltsverbote ersichtlich nichts mit internationalem Terrorismus zu tun haben. Es sollte doch der Eindruck vermieden werden, die Ausweitung von Aufenthaltsverboten und VÜ .segelte' unter dem Banner der Terrorismus-Bekämpfung. b) Die vorliegende Stellungnahme erstatte ich einerseits als Strafrechtler und Kriminalwis- senschaftler, der seit einigen Jahren die Probleme einer zunehmenden Verschmelzung von Strafrecht und Polizeirecht mit wachsender Sorge um Liberalität und Rechtsstaatlichkeit beo- bachtet; andererseits als Bürger Bielefelds, der das nordrhein-westfälische Pilotprojekt .Vi- deoüberwachung Ravensberger Park' nicht klaglos hinzunehmen bereit war und deshalb verwaltungsgerichtliche Klage erhoben hat: Diese wurde in erster Instanz zwar als unzulässig abgewiesen, die Entscheidung über die Zulassung der Berufung steht allerdings noch aus.

			*Zu den Fragen:* 1. An den Absätzen 2 und 3 der bisherigen Fassung des § 15a ist kritisiert worden, sie hätten - jedenfalls teilweise - strafprozessualen Charakter und insoweit sei die Kompe- tenz des Bundesgesetzgebers gegeben. Wie sieht es in dieser Hinsicht mit Absatz 2 der Neufassung aus? Die Kritik an dem bisherigen § 15a Äbs.2 und 3 PolG war und ist im Hinblick auf die Gesetz- gebungszuständigkeit berechtigt (vgl. auch § 6 Abs.1 EGStPO): Das Aufzeichnungsrecht aus Anlass einer begonnenen (in vielen Fällen auch einer unmittelbar bevorstehenden) Straftat (Abs.2 S.1) ist ein originär strafprozessrechtlicher Eingriff, zumal die Aufzeichnungen „nur zur Verfolgung von Straftaten verwendet werden" dürfen (S.2); Entsprechendes gilt für das Ab- sehen von der Benachrichtigungspflicht gemäß Abs.3 S.2. In § 15a Abs.2 n.F. ist vorgesehen, dass die Höchstfrist für die präventivpolizeiliche Auf- zeichnung der Videoaufnahmen (ein Monat, dazu s.u. 9.) überschritten werden kann, wenn sie nachträglich „zur Verfolgung von Straftaten benötigt" werden. In der vorgeschlagenen Fassung bleibt unklar, ob auch kumulativ hierzu (oder nur kumulativ zur Annahme künftiger Straftaten) „die Aufbewahrung ... zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten erforderlich" sein muss, womit eine doppelfunktionale Maßnahme besonders problematischer Prägung vorläge (die freilich im Polizeirecht vieler Bundesländer um sich greift). Spätestens mit der polizeilichen Erkenntnis, dass die per VÜ gewonnenen Daten „zur Verfol- gung von Straftägen benötigt" werden, womit nur die Verfolgung konkreter Straftaten auf der Grundlage eines entsprechenden Anfangsverdachts gemeint sein kann, schlägt das Polizei- recht in Strafprozeßrecht um. Auch insofern wäre die .sauberere' Lösung - zumal im Sinne des Art.72 Abs.2 GG (Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse) - eine StPO-Regelung über die Zulässigkeit des Zugriffs auf präventivpolizeilich gewonnene Daten.