Im Westen nichts Neues?

- Eindrücke aus einer teilnehmenden Beobachtung im Innenausschuss des NRW-Landtages zur geplanten Ausweitung der VÜ im Polizeirecht –

von Dr. iur. Helmut Pollähne, Bremer Institut für Kriminalpolitik (BRIK)

NRW war eines der ersten Bundesländer, die eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für die Videoüberwachung (VÜ) öffentlicher Räume in das Polizeirecht aufnahmen: Mit Gesetz vom 9.5.2000 wurde § 15a in das PolG eingeführt (GVBl.2000 S.452,459), der die VÜ zuließ, jedoch an (zumal im Vergleich zu den bis dahin bestehenden, aber auch zu den später hinzukommenden Regelungen anderer Bundesländer) hohe tatbestandliche Voraussetzungen knüpfte. Auf dieser Rechtsgrundlage fand sodann ein Pilotversuch in Bielefeld statt, in dessen Rahmen der dortige ’Ravensberger Park‘ ab 2/2001 mit vier Kameras überwacht wurde. Dieser Pilotversuch wurde im März 2002 beendet, weil die VÜ – so die Bilanz der Polizei – erfolgreich verlaufen war und die gesetzlichen Voraussetzungen des § 15a PolG nicht mehr vorlagen. 

Prompt erhob sich eine heftige politische Debatte vor Ort und im Lande darüber, ob die gerade erst eingeführte Rechtsgrundlage ausgeweitet werden müsse, um – wie es hieß – die Erfahrungen mit dem Bielefelder Versuch umzusetzen und insbesondere zu gewährleisten, dass VÜ unter einfacheren Voraussetzungen eingesetzt und nicht so einfach wieder abgesetzt werden könne. Nachdem die CDU im Landtag einen entsprechenden Gesetzentwurf eingebracht hatte (LT-Drs.13/2280), zog Rot-Grün nach und legte unter dem 31.7.2002 einen eigenen Entwurf zur Änderung des PolG vor (LT-Drs.13/2854), der zugleich die Möglichkeiten der Rasterfahndung und des Aufenthaltsverbots ausweitete. In den weiteren Beratungen wurde allerdings die VÜ in den Mittelpunkt der Auseinandersetzungen gerückt. Vor diesem Hintergrund hatte der zuständige Innenausschuss für den 16.1.2003 zu einer öffentlichen Expertenanhörung geladen, zu der – neben dem Verf. – erschienen:

-	Herbert Schenkelberg, Polizeipräsident Essen
-	Dieter Friedrich, Polizeipräsident Krefeld
-	Rolf Müller, Leiter der Polizeidirektion Leipzig
-	Hartmut Brenneisen, VerwFH Schleswig-Holstein
-	Hans-Jörg Bücking, Prof. an der FHfÖVw Bielefeld
-	Bettina Sokol, Datenschutzbeauftragte NRW
-	Rainer Wendt, Deutsche Polizeigewerkschaft
-	Udo Schott, Gewerkschaft der Polizei
-	Horst Schneider, Bund Deutscher Kriminalbeamter

Im Großen und Ganzen wurden – insofern gab es kaum Überraschungen – die bekannten Argumente ausgetauscht, wobei die ‚Front‘ derer, die VÜ prinzipiell ablehnten, erwartungsgemäß klein war: Außer dem Verf. eigentlich nur Bettina Sokol, die auch bereits anlässlich der Einführung des § 15a in das PolG ihre ablehnende Haltung deutlich gemacht hatte (vgl. deren 14.DS-Bericht 1999, 76 ff. und den 15. Bericht 2001, 60 ff.), aber wer hört schon auf ‚Tatenschützer‘ ...

Eine Besonderheit dieser Anhörung war, dass nicht – wie sonst meist üblich – alle ExpertInnen ihre Stellungnahme vortrugen, sondern dass von den Ausschussmitgliedern Fragen an sie gestellt wurden, die sich auf die bereits vorliegenden schriftlichen Stellungnahmen bezogen (vgl. die anl. Liste, leider liegen mir die Zuschriften nur als Kopie vor), die ihrerseits einem vorgelegten Fragenkatalog folgten (siehe Anlage). Ergänzend dazu folgen hier einige Eindrücke aus der Sitzung, denn so manche Position wurde erst auf Nachfrage so richtig auf den Punkt gebracht, und so manche pointierte Aussage haben wir wohl nur unbedachter Mündlichkeit zu verdanken ...

- Endgültig disqualifiziert hat sich wohl Prof. Bücking, seines Zeichens von der Bielefelder Polizei mit einem kleinen Lehrforschungsprojekt zum ‚Ravensberger Videoschutz‘ Beauftragter, der einen Abschlussbericht vorgelegt hat, der die Bezeichnung ‚Begleitforschung‘ weder so noch so verdient hat (immerhin räumte er methodische Probleme ein: „Wie messe ich Straftaten, die nicht statgefunden haben?“). Seine lapidaren Meinungsäußerungen zu den Themen: Datenschutz („öffentliches Verhalten wird immer beobachtet“), Volkszählungsurteil („grandiose Überinterpretation“), Eingriffsqualität der VÜ (Gleichsetzung mit polizeilicher Präsenz), Gefahren für die Demokratie durch Kriminalität („auch Kriminalität bewirkt Verhaltensänderung“) etc. ... haben nicht nur bei den meisten ExpertInnen, sondern auch bei einem Großteil der Ausschussmitglieder Kopfschütteln ausgelöst. Peinlich für die Bielefelder Polizei: Damit kann man nicht nur den vorliegenden ‚Abschlussbericht‘ in der Pfeife rauchen, sondern auch die angekündigten und z.T. wohl bereits durchgeführten weiteren Befragungen in der ‚Szene‘. Offen gesagt: Nicht schade `drum – schade schon eher, dass damit die Chance für eine valide Begleitforschung vertan wurde, und so gesehen auch sehr bedauerlich, dass Prof. Klaus Boers (Universität Münster), der zunächst einen entsprechenden Forschungsauftrag erhalten, diesen aber wegen wissenschaftlicher Undurchführbarkeit zurückgegeben hatte, nicht zu dem Experten-Hearing eingeladen worden war.

- Teilweise recht aufschlussreich die Äußerungen der vertretenen Polizeichefs (insb. Friedrich und Schenkelberg): Die Frage nach möglichen Verdrängungseffekten wurde mit einer fast entwaffnenden Offenheit dahingehend beantwortet, dass ein bloßer Verdrängungseffekt durch VÜ nicht auszuschließen sei, in puncto Drogenpolitik sogar nahe läge, dass Verdrängung für die Polizei aber durchaus ein legitimes und sinnvolles Präventionskonzept sei. Die ‚offene Drogenszene‘ sei durch polizeiliches Einschreiten immer wieder verlagert und nun in der Fußgängerzone verstreut worden und damit ein „Ärgernis“ (Friedrich); die ‚Dislozierung‘ der Szene sei ein Teilerfolg, sei aber bisher auch ohne VÜ erreicht worden (Schenkelberg für Essen). Die Polizei werde auch bei der VÜ-Anwendung rechtstreu und insb. verhältnismäßig handeln (Friedrich, Krefeld), so wie er seine Beamten auch angewiesen habe, die niedrigschwelligen Drogenhilfeangebote „nicht 24 Stunden am Tag zu observieren“.

- Polizeipräsident Müller fügte seinen bereits veröffentlichten Erfahrungsberichten aus Leipzig (der Pionierstadt in Sachen VÜ seit 1996, einem tschechischem Vorbild folgend) noch einen hinzu und versuchte noch einmal zu belegen, dass die Straßenkriminalität rund ums Auto (insb. Diebstähle von und aus KFZ) allein in Folge der Leipziger VÜ deutlich abgenommen habe, während insofern ein stadtinterner Verdrängungseffekt nicht festgestellt wurde (das aber wohl auch – so Müller selbst – infolge allgemein erhöhter Polizeipräsenz). Auf Nachfrage macht er allerdings auch deutlich, dass ihn mögliche Verdrängungseffekte in Nachbargemeinden nicht interessierten ...

- Wenig überraschend die Positionen der gewerkschaftlichen und pseudo-gewerkschaftlichen Vertreter (Wendt, Schott, Schneider) - bemerkenswert höchstens, dass sie in Sachen VÜ einer Meinung waren: Der Erfolg von VÜ stehe „außer Frage“, , die Möglichkeit der VÜ sei gut und wichtig, die Akzeptanz hoch (weshalb weitere wissenschaftliche Untersuchungen überflüssig seien, Schott), der Anwendungsbereich müsse (in einem ‚Gesamtkonzept‘, wie mehrfach leerformelhaft betont wurde) erweitert werden ... Einem schlechten englischen Vorbild folgend wurde unter anderem die Überführung von Sven K. (im Fall ‚Anna‘) als Erfolg der VÜ verbucht (Schneider). Wenig überraschend auch, dass man recht schnell und ohne Umschweife auf das originär gewerkschaftliche Thema Personaleinsatz kam: So wurde u.a. behauptet, für einen sinnvollen VÜ-Einsatz im Lande NRW bedürfte es 5.000 neuer Stellen ... (Wendt).

- Erwähnenswert schließlich die Ausführungen von Brenneisen, einem durch und durch liberalen VÜ-Befürworter, der zunächst einmal – gerade auch im Vergleich zur nahezu tatbestandlosen Rechtsgrundlage seines Heimatlandes Schleswig-Holstein – die tatbestandlichen Restriktionen der nordrhein-westfälischen Regelung lobte (wenn auch dabei zunächst übersehend, dass gerade insofern ein Rückschritt geplant ist). Die VÜ biete Möglichkeiten zusätzlicher Prävention, berge aber auch erhebliche Gefahren. Dringend erforderlich sei eine Differenzierung zwischen dem Eingriff der Überwachung und dem noch schwerwiegenderen Eingriff der Aufzeichnung.

- Die Datenschutzbeauftragte des Landes Sokol strich noch einmal folgende Punkte heraus: Zwar gebe es grundsätzlich einen Anspruch auf Schutz vor Kriminalität, aber nicht mit jedem Mittel. Die VÜ stelle eine tendenzielle Gefahr für die Demokratie dar (u.a. unter Verweis auf das BVerfG), während ihre Wirksamkeit fraglich sei. Auch bei der bloßen ‚Überwachung‘ handele es sich eindeutig um einen Eingriff, der einer verhältnismäßigen Grundlage bedürfe.

Aus den Reihen der Ausschussmitglieder standen – soweit nicht einfach statements abgegeben wurden – (Nach)Fragen im Mittelpunkt des Interesses

-	zu den Erfahrungen mit der VÜ bzw. der Auswertung von Projekten bzw. den Bedingungen für einen weiteren Versuch
-	zur Konkretisierung sogenannter ‚Angsträume‘
-	zum Personaleinsatz (Einsparungen vs. Mehrbedarf)
-	zur Abwägung (kleiner Erfolg ggü. Überwachung 99.9 % unbescholtener Bürger)
-	zu den Risiken der VÜ für die Demokratie
-	zum Verhältnis des Polizeirechts zum Strafprozessrecht
-	zu Verdrängungs-/Verlagerungseffekten (Förderung der Kriminalität durch Verzicht auf VÜ?)
-	nach der Eingriffsqualität
-	nach objektiver Gefahrenabwehr vs. Scheinsicherheit

Ich habe einige der Fragen u.a. wie folgt beantwortet:

-	die mögliche Gefahr für die Demokratie durch VÜ sei im Pilotprojekt Ravensberger Park sehr real geworden, da die Kameras dort im Bereich der Volkshochschule und des Historischen Museums angebracht seien, an Orten also, in denen auch politische Veranstaltungen stattfänden, von deren Besuch man durch VÜ abgeschreckt werden könnte ...
-	die Eingriffsqualität ‚bloßer‘ VÜ-Beobachtung wird von den meisten bejaht, die sich eingehend juristisch damit auseinandergesetzt haben; gleichwohl ist der Eingriff durch Aufzeichnung und ggfls. Verwendung der gewonnenen Daten schwerwiegender, weshalb es – entgegen der vorgeschlagenen Neuregelung – einer abgestuften Lösung bedürfe;
-	gewisse ‚Erfolge‘ der VÜ ständen möglicherweise außer Frage (Abschreckung, Verdrängung ...), die Erfolge selbst seien aber fragwürdig und polizeirechtlich problematisch, zudem ein Zeichen verfehlter Drogenpolitik;
-	auch nach der geplanten Änderung des § 15a PolG käme ein Einsatz gegen Taschendiebe an touristisch stark frequentierten Orten (z.B. Kölner Domplatte) nicht in Betracht – freilich wäre ein effektiver Rechtsschutz betroffener Bürgerinnen und Bürger nicht gewährleistet, solange angerufene Verwaltungsgerichte Klagen als unzulässig abweisen ... (so geschenen im ‚Fall Bielefeld‘ durch das VG Minden – das Verfahren vor dem OVG Münster ist allerdings noch nicht abgeschlossen);
-	Erfahrungen mit der VÜ durch die Polizeibehörden ‚vor Ort‘ seien zwar von Interesse, böten aber keine erfahrungswissenschaftlich abgesicherten Erkenntnisse, die für eine rationale Sicherheits- und Kriminalpolitik erforderlich wären ...

Die vorliegenden Stellungnahmen und in der Anhörung geäußerten Auffassungen böten genügend Material, um die vorgeschlagene Ausweitung der VÜ noch einmal kritisch zu überdenken. Es wird viel Grundsätzliches zur VÜ ausgetauscht, aber wenig dazu vorgetragen, weshalb eine Ausweitung des § 15a PolG erforderlich sei. Zu einem Überdenken wird es aber wohl nicht kommen: Die geplante Änderung des § 15a (vgl. Anlage) ist zwischen rot und grün offenbar beschlossene Sache; ‚Grün‘ soll dafür an anderer - vermeintlich wichtigerer - Stelle den ‚Roten‘ etwas abgerungen haben: So versinkt die relative Liberalität des Polizeirechts in der Mittelmäßigkeit fauler Kompromisse. Die Anhörung diente offenbar wieder einmal – ein nicht selten zu beklagendes parlamentarisches Ärgernis – der ‚Legitimation durch Verfahren‘. Zum Beleg für die eine oder andere Behauptung mag immerhin das Ausschussprotokoll von Wert sein ... 

Helmut Pollähne, Bremen 21.1.2003 (Orwell’s 100.Geburtstag)

ALT

Polizeigesetz vom 24.2.1990, 
Änd. vom 9.5.2000 (GVBl.452,459)

§ 15a Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel
(1) Zur Verhütung von Straftaten kann die Polizei einzelne öffentlich zugängliche Orte, an denen wiederholt Straftaten begangen wurden, mittels Bildübertragung beobachten, solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort weitere Straftaten begangen werden. Die Beobachtung ist, falls nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen.
(2) Ergibt sich durch die Beobachtung der Verdacht einer begonnenen oder unmittelbar bevorstehenden Straftat, können die übertragenen Bilder aufgezeichnet werden. Die Aufzeichnungen dürfen nur zur Verfolgung von Straftaten verwendet werden. Soweit sie für diesen Zweck nicht oder nicht mehr benötigt werden, sind sie unverzüglich zu löschen.
(3) Werden die aufgezeichneten Daten einer bestimmten Person zugeordnet und verarbeitet, so ist diese jeweils davon zu benachrichtigen. Von der Benachrichtigung kann abgesehen werden, solange das öffentliche Interesse an der Strafverfolgung das Benachrichtigungsrecht der betroffenen Person erheblich überwiegt.
(4) Straftaten im Sinne dieser Vorschrift sind solche von erheblicher Bedeutung im Sinne von § 8 Abs.3 dieses Gesetzes sowie die im Sinne der §§ 224, 244 Abs.1 Nr.1 StGB.

§ 8 ... Begriffsbestimmung
(3) Straftaten von erheblicher Bedeutung sind insbesondere Verbrechen sowie die in § 138 StGB genannten Vergehen, Vergehen nach § 129 StGB und gewerbs- oder bandenmäßig begangene Vergehen nach
1. den §§ 243, 244, 260, 263 bis 264a, 265b, 266, 283, 283a, 302a oder 324 bis 330a StGB
2. § 53 Abs.1 S.1 Nr.1 oder 2 WaffG
3. § 29 Abs.3 S.2 Nr.1 oder 4 BtmG
4. § 47a AuslG.
NEU

GesE der LReg v. 31.7.2002
(LT-Drs 13/2854, S.16)

§ 15a Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel
(1) Zur Verhütung von Straftaten kann die Polizei einzelne öffentlich zugängliche Orte, an denen wiederholt Straftaten begangen wurden und deren Beschaffenheit die Begehung von Straftaten begünstigt,  mittels Bildübertragung beobachten und die übertragenen Bilder aufzeichnen, solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort weitere Straftaten begangen werden. Die Beobachtung ist, falls nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen.
(2) Nach Abs.1 gewonnene Daten dürfen höchstens für die Dauer von einem Monat gespeichert werden, es sei denn, sie werden zur Verfolgung von Straftaten benötigt oder Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass eine Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewährung ist zur vorbeugenden Bekämpfung von Straf-taten erforderlich.

Fragenkatalog

1. An den Absätzen 2 und 3 der bisherigen Fassung des § 15a ist kritisiert worden, sie hätten - jedenfalls teilweise - strafprozessualen Charakter und insoweit sei die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegeben. 
Wie sieht es in dieser Hinsicht mit Absatz 2 der Neufassung aus?

2. a) Wie sehen Sie den neuen § 15a in seiner Eingriffstiefe im Kontext zu entsprechenden Regelungen in anderen Ländern ...
b) ... und halten Sie ihn für verfassungsrechtlich bedenklich? 
c) Wie sind die Erfahrungen mit dem Instrument der Videoüberwachung in anderen Bundesländern?

3. Dient die Aufzeichnung überhaupt der Gefahrenabwehr und ist die Videoüberwachung als Mittel zur Gefahrenabwehr tauglich?

4. Beim Abstellen auf ‚Straftaten‘ anstelle von ‚Straftaten von erheblicher Bedeutung‘ könnte es zu einem vermehrten polizeilichen Kameraeinsatz kommen. 
Ist dies im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz problematisch?

5. Wie bewerten Sie die Auswertung des Modellversuchs Videoüberwachung ‚Ravensberger Park‘ in Bielefeld?

6. a) Wie definieren Sie den Begriff ‚Kriminalitätsbrennpunkt‘? 
b) Nach welchen Kriterien sollte vor Ort entschieden werden?

7. In der Debatte um Videoüberwachung im öffentlichen Raum ist oft von Verdrängung der Kriminalität die Rede. 
Wie schätzen Sie die Verdrängungsproblematik hinsichtlich des überwachten Raums und angrenzender Gebiete auch insgesamt für ein Stadtgebiet und kriminalgeographischer Räume ein?

8. a) Ist aus Ihrer Sicht durch die Videoüberwachung an Kriminalitätsbrennpunkten ein objektiver Sicherheitsgewinn für die Bevölkerung gegeben? 
b) Bedarf es eines vermehrten Personaleinsatzes, um mit dem Instrument der Videoüberwachung einen effektiven Schutz vor Straftaten zu bewirken? Könnte man nicht stattdessen verstärkte Streifengänge durchführen? 
c) Muss/kann der Überwachungsmonitor mit Personal besetzt werden und welcher Aufwand ist hierfür notwendig?

9. Wie sollen Aufzeichnungsregelungen und Löschungsfristen aussehen?

Liste der Sachverständigen und Zuschriften

Name				Institution				Datum		Zuschrift-Nr.

Jürgen Vahle			Prof., FH für öff. Verw. NRW
Bielefeld				16.12.2002	13/2474

Hartmut Brenneisen	VerwFH Schl.-Holstein
Fb-Leiter Polizei, Altenholz	2.1.2003	13/2475

Peter Zimmermann		Landesdatenschutzbeauftragter 
Ba-Wü, Stuttgart			3.1.2003	13/2480

Herbert Schenkelberg	Polizeipräsident 
Essen					6.1.2003	13/2485

Rainer Wendt		Vors. Dt. Polizeigewerkschaft 
LV NRW, Duisburg			6.1.2003	13/2486

Bettina Sokol			Landesdatenschutzbeauftragte 
NRW, Düsseldorf			7.1.2003	13/2490

Rolf Müller			Leiter der Polizeidirektion 
Leipzig				8.1.2003	13/2492

Michael Dybowski		Polizepräsident 
Düsseldorf				8.1.2003	13/2493

Michael Walter		Prof. Universität Köln
				Landespräventionsrat Düsseldorf	3.1.2003	13/2495

Dieter Friedrich		Polizeipräsident 
Krefeld				9.1.2003	13/2497

Hans-Jörg Bücking		Prof., FH für öff. Verw. NRW
Bielefeld				o.D.		13/2501

Horst Schneider		stellv. Vors. Bund Dt. Kriminalbeamter
LV NRW, Duisburg			8.1.2003	13/2502

Helmut Pollähne		Bremer Institut für Kriminalpolitik
Universität Bremen			9.1.2003	13/2503

Udo Schott			Gewerkschaft der Polizei
LB NRW, Düsseldorf		9.1.2003	13/2504